II SAB/Po 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Asesor WSA Paweł Daniel Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. w sprawie ze skargi: J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg [...] do załatwienia podania skarżącego z dnia 16 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, 5. zasądza od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg [...] na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia 16 grudnia 2023 r. J. M. drogą e-mailową wystąpił do Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. (dalej: organ) o udostępnienie w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze [...] Dnia 19 grudnia 2023 r. organ drogą e-mailową zwrócił się o podanie firmy wykonującej projekt oraz bardziej szczegółowej lokalizacji (miejscowości). Dnia 20 grudnia 2023 r. J. M. poinformował organ, że złożony wniosek był precyzyjny w związku z tym prośba zawężenia jego zakresu nie ma podstaw prawnych. Pismem z dnia 5 maja 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniających informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 16 grudnia 2023 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze [...] i uznanie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i w związku z tym wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1% maksymalnego wymiaru za każdy miesiąc opóźnienia, - zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. M. wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 2 stycznia 2024 r. W tym terminie organ nie załatwił wniosku w sposób zgodny z u.d.i.p. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił ani nie przesłał informacji, o którą wnioskował skarżący. Projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a nawet jest przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Również kwestia sposobu udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy i w taki sposób organ ma obowiązek przekazać wnioskowane dane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że drogą elektroniczną dnia 5 czerwca 2024 r. udzielił skarżącemu informacji, iż jego wniosek jako nieprecyzyjny nie mógł zostać zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto organ nie posiada elektronicznych wersji projektów organizacji ruchu dla wskazanej drogi. Organ wyjaśnił, że miał wątpliwości co do zakresu żądania, a było ono nieprecyzyjne, zbyt ogólne i nie wiadomo jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawca starał się otrzymać. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymagała precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodziło bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, aby odpowiadało treści żądania. W związku z tym żądanie niejasne, niezrozumiałe nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku spowodował, że organ mógł ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ poinformował, iż dla przedmiotowej drogi zatwierdzono łącznie 7 różnych projektów organizacji ruchu w tym 2 czasowe i 5 stałych. Wniosek skarżącego dotyczył "projektu organizacji ruchu dla drogi [...]", ale nie wskazywał, o który projekt chodzi i dlatego wezwano wnioskodawcę do uściślenia wniosku, czego skarżący nie uczynił. Wniosek z dnia 16 grudnia 2023 r. nie mógł zostać rozpatrzony w oczekiwany przez wnioskodawcę sposób na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Nie wydano w sensie formalnym decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, ponieważ w przypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej, w formie zwykłego pisma o charakterze informacyjnym, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa regulujących ww. kwestię, co ma miejsce przez udzielenie odpowiedzi. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że zatwierdzone organizacje ruchu dla przedmiotowej drogi sporządzone zostały w formie papierowej i nie posiadały wersji elektronicznej, o którą wnoszono. Organ nie był zatem w posiadaniu informacji, o którą wnosił skarżący, stąd skarga powinna podlegać oddaleniu. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. skarżący w replice do odpowiedzi na skargę przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie nie jest kwestionowane, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w P. jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.). Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spornym natomiast jest, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 16 grudnia 2023 r. Zatem termin 14 dni do rozpatrzenia wniosku upływał 30 grudnia 2023 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że tryb przekazywania wniosku przewidziany przepisem art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), nie ma zastosowania do załatwiania spraw w procedurze udostępnienia informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego można stosować w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas gdy wynika to z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują stosowania art. 65 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 2 stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ust. 1, a nie do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona np. ze względu na to, że podmiot do którego wpłynął wniosek taką informacją nie dysponuje, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynie braku możliwości udostępnienia informacji, nie zaś przekazywać go w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - terminie i formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 51/22). W ocenie Sądu treść żądania skarżącego była jasna. Zadane wnioskodawcy przez organ pytanie w ramach przesłanego wezwania mogło zostać potraktowane jako zawężenie żądania strony, w sytuacji gdyby wyraził on na to zgodę. Stanowisko zajęte w tym względzie przez wnioskodawcę w odpowiedzi na wezwanie organu nie zawierało zgody na zawężenie żądania, a zatem należało traktować je jako żądanie otrzymania wszystkich wersji projektu organizacji ruchu drogi [...] w posiadaniu których pozostaje organ. Pismo z dnia 5 czerwca 2024 r. przesłane do wnioskodawcy nie stanowiło zatem o załatwieniu wniosku skarżącego w sposób zgodny z u.d.i.p. Mając na uwadze przepisy oraz okoliczności sprawy, Sąd uznał, że do dnia wniesienia skargi organ nie zareagował w sposób zgodny z u.d.i.p. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji. W istocie bowiem organ nie przesłał wnioskowanej informacji wnioskodawcy i w tym względzie pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 grudnia 2023 r., o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Odnotowania wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego rozpoznania, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien się do tego wniosku ustosunkować w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. W tym względzie należy dostrzec, że organ potwierdził, że posiada wnioskowane informacje dotyczące przedmiotowej drogi w różnych wersjach papierowych w odniesieniu do poszczególnych projektów organizacji ruchu. W efekcie oznacza to, że niezbędne pozostaje przekształcenie posiadanych dokumentów do postaci cyfrowej. W tym zakresie wniosek nie zawierał żadnych ograniczeń co do formatu plików, sposobu przekształcenia poszczególnych dokumentach - w całości lub fragmentach. W przypadku przekształcania w częściach niezbędne pozostaje natomiast zachowanie możliwości identyfikacji poszczególnych obrazów poprzez odpowiednie nazewnictwo plików lub chronologię ich wytworzenia. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, miało rażący charakter, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W niniejszej sprawie postępowanie organu było w oczywisty sposób niewłaściwe, gdyż nie miał on usprawiedliwionych podstaw, aby zaniechać załatwienia wniosku skarżącego. Sąd uwzględnił, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla przypadków długotrwałej bierności organów o niezaprzeczalnym charakterze pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania wnioskodawcy. W ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku z dnia 16 grudnia 2023 roku nie zareagował na wniosek, a do strony wystosował pismo wyjaśniające dopiero dnia 5 maja 2024 r. Treść przesłanego pisma wskazuje na to, że ma ono jedynie charakter informacyjny, będący reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże stanowisko organu - z powodów, o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu. Sąd przychylił się również do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala na miarkowanie jej wysokości, w szczególności z uwzględnieniem stopnia winy organu oraz celu w postaci zmobilizowania organu do podjęcia działania i rozpoznania wniosku. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, Sąd uznał orzeczoną wysokość grzywny za adekwatną i wystarczającą do osiągnięcia założonych celów. Fakt wymierzenia grzywny za bezczynność powinien stanowić dla organu wyraz dezaprobaty jego niewłaściwego działania oraz zmobilizować organ do terminowego realizowania wynikających z przepisów prawa obowiązków. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt V sentencji wyroku).