II SAB/Po 9/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę J. K., pismem z 14 stycznia 2019 r., wniósł do Wojewody o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii uchwał Rady Miejskiej W. podjętych na [...] sesji, w dniu [...] 2018 r. i przesłanych wojewodzie do kontroli. Wniosek wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 14 stycznia 2019r. Pismem z 24 stycznia 2019 r., doręczonym J. K. w dniu 28 stycznia 2019 r., odpowiadając na wyżej opisany wniosek Wojewoda poinformował, iż wnioskowana informacja została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w W. z datą zamieszczenia: [...] 2018. Jednocześnie wyjaśniono, iż stosownie do zapisów art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej "informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". J. K. pismem z 4 lutego 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody. Podniósł, iż do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanej odpowiedzi. W jego opinii jest to celowe działanie Wojewody, który wie, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest długotrwałe, a w konsekwencji wnioskowane informacje zostaną udzielone za kilka miesięcy i będą już bezużyteczne. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wniósł również o "zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych." Organ wyjaśnił, iż jego odpowiedź na wniosek została przekazana skarżącemu pismem z 24 stycznia 2019 r. znak [...], z zachowaniem terminów zakreślonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej wskazano, że według treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne,j informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wojewoda ustalił, że uchwały podjęte na [...] sesji Rady Miejskiej W. w dniu [...] 2019 r. (21 uchwał) i przesłane Wojewodzie celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego oraz uchwały podjęte na [...] sesji Rady Miejskiej W. w dniu [...] 2018 r. (21 uchwał) i zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w W. z datą zamieszczenia: [...] 2018 r., są tożsame zarówno w treści, jak i w ich liczbie. W związku z powyższym Wojewoda, mając na względzie treść art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. poinformował skarżącego o miejscu i dacie zamieszczenia na stronie BIP wnioskowanych uchwał wraz ze wskazaniem podstawy prawnej udzielonej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia, na wniosek skarżącego, informacji publicznej poprzez udostępnienie (przesłanie) kserokopii uchwał Rady Miejskiej W. podjętych na [...] sesji w dniu [...] 2018 r. i przesłanych Wojewodzie do kontroli. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 , poz. 1330 zez zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") za informację publiczną uznaje się informację o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje katalog spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, przy czym zaznaczyć trzeba, iż ów katalog ma charakter otwarty o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną - uchwały Rady Miejskiej W. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ponadto Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych – art. 4 ust. 1 ust. 1 u.d.i.p. - o ile znajdują się w jego posiadaniu, nawet jeśli nie została wytworzona przez ten podmiot - (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 432/14 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 ( pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3), udostępniania w centralnym repozytorium (pkt 4). W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika a contrario, że w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej organ administracji nie ma obowiązku jej udostępniania np. poprzez dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich wnioskodawcy. Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie zwalnia organ od powtórnego jej udostępniania na wniosek. W sytuacji udostępnienia żądanej informacji w BIP lub centralny repozytorium, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz Wyd. III, 2016 , System Informacji Prawnej LEX – komentarz do art. 10 - oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lipca 2017 r. o sygn. akt II SBA/Bd 21/17 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaznaczyć należy, iż nie zawsze jednak wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP, jako jej źródła informacji publicznej, której dotyczy wniosek, będzie jednoznaczne z jego załatwieniem. O załatwieniu wniosku możemy mówić wyłącznie wówczas, gdy informacje zawarte w BIP odnoszą się bezpośrednio (wprost) do przedmiotu i zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zawierają wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji. Ponadto ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych działań celem uzyskania informacji niezamieszczonych w BIP, a więc mamy do czynienia z tzw. informacją prostą (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz Wyd. III, 2016, System Informacji Prawnej LEX – komentarz do art. 10 oraz wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2244/12 – dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jako nieprawidłowe uznaje się także załatwienie wniosku przez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez żądającego z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych, lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP i samodzielnym jej wytworzeniu na ich podstawie (wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2008 r., II SAB/Bk 7/08 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut bezczynności Wojewody polegającej na nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej jest bezpodstawny. Organ ten w terminie o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (tj. 14 dni) udzielił wnioskodawcy informacji, iż żądane przez niego uchwały Rady Miejskiej W. podjętr na [...] sesji, [...] 2018 r., są dostępne w Biuletynie Urzędu Miejskiego w W. z datą zamieszczenia 10 grudnia 2018 r. Jako, iż Wojewoda wskazał wnioskodawcy jak może wyszukać w BIP żądanych uchwał i mając na uwadze, że uzyskane powyższych informacji z BIP nie wymaga od wnioskodawcy dodatkowej selekcji danych zawartych w BIP lub ich interpretacji, uznać należy, iż odpowiedź organu zawarta w piśmie 24 stycznia 2019 r. stanowiła poprawny sposób załatwienia wniosku strony skarżącej. Sąd miał przy tym na uwadze, iż dopiero na etapie odpowiedzi na skargę Wojewoda doprecyzował swoją odpowiedź, wskazując iż umieszczone w Biuletynie Urzędu Miejskiego w W. uchwały są tożsame zarówno w treści, jak i w ich liczbie z uchwałami przesłanymi do Wojewody w związku jego uprawnieniami nadzorczymi. Niemniej brak tego doprecyzowania w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. nie świadczył o bezczynności tego organu. Skarżący wnosił o doręczenie mu kserokopii uchwał Rady Miejskiej W. podjętych na [...] sesji, w dniu [...] 2018 r., przedstawionych Wojewodzie do kontroli, a organ ten w ustawowym terminie do rozpoznania wniosku, wskazał wnioskodawcy gdzie w BIP została upubliczniona treść tych uchwał, co należy uznać za prawidłowe działanie w świetle treści art. 10 ust. 1 i 14 ust. 1 u.d.i.p. Pamiętać bowiem należy, że wszystkie uchwały podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostają przedłożone organowi nadzoru (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). W tych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Wojewody o "zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych" wyjaśnić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Jakiekolwiek przepisy nie przewidują możliwości zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem I instancji w przypadku oddalenia skargi. Mając na uwadze, iż wniosek pełnomocnika organu mógł zostać błędnie sformułowany wyjaśnić trzeba także, iż nie istnieją również jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.