II SAB/Po 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Miasta P. – Z. T. M. w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postanawia I. odrzucić skargę II. przyznać adwokatowi K. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. D. H. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na – jak wskazał – "nieudostępnienie mu jako stronie w sprawie akt sprawy [...] w części zawierającej środki dowodowe, na które organ administracji publicznej o nazwie "Zarząd Transportu Miejskiego w P." rozpoznający sprawę o tym numerze powołuje się w pismach wydawanych w tej sprawie i na podstawie których organ wywodzi błędnie ustalony i pozostający w zgodzie z rzeczywiście występującym stanem faktycznym, którego organ nie zamierza ustalić i przyjąć rzetelnie". W motywach skargi wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniósł do Zarządu Transportu Miejskiego w P. (dalej ZTM) o doręczenie odpisu wyjaśnień pracowników kontroli, o których organ nadmienia w pismach z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2015 r., stanowiących podstawę twierdzeń organu, z podaniem imion i nazwisk tych osób, stanowisk służbowych i stażu pracy jako kontrolerów biletów, czy osoby te w przeszłości świadczyły już pracę na stanowisku kontrolera biletów dla innych organów lub podmiotów oraz czy osoby te były w przeszłości karane za składanie fałszywych zeznań, a także doręczenie odpisu umowy zawartej pomiędzy organem a tymi osobami, na podstawie której uprawnieni byli oni do wykonywania funkcji kontrolerów biletów, doręczenie odpisu niezmanipulowanego i nieedytowanego nagrania audio i video z monitoringu, o którym organ nadmienia w powołanych pismach i doręczenie dowodu stanowiącego podstawę wywiedzenia przez organ, że określona przez niego osoba małoletnia podróżowała środkiem transportu zbiorowego bez posiadania ważnego biletu i została wylegitymowana wraz z nałożeniem na nią opłaty dodatkowej oraz miała wypowiadać się wulgarnie wobec kontrolerów biletów. Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] maja 2015 r. kierowany do ZTM był wnioskiem o doręczenie odpisu dowodu wykorzystywanego w rozpoznawanej przez organ sprawie o sygn. akt [...] i wniosek ten należało rozpoznać w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem jest to wniosek złożony w trybie postępowania skargowo-administracyjnego, a nie w trybie dostępu do informacji publicznej. Dotyczy on wydania dowodu z akt sprawy, a udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi Dyrektor ZTM w P. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2015 r. D. H. wniósł o udostępnienie wskazanych w skardze informacji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. został poinformowany, że jego wniosek o udostępnienie konkretnych informacji, ze względu na treść został zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jego rozpatrzenie nastąpi w terminie późniejszym. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. D. H. wniósł o rozpatrzenie pisma z dnia [...] maja 2015 r. w trybie przepisów kpa z pominięciem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: udip). ZTM pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił D. H. dostępu do żądanych informacji uznając, że nie mają one charakteru informacji publicznych. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek z [...] maja 2015 r. w zakresie udostępnienia informacji dotyczących osób wykonujących pracę kontrolerów biorących udział w kontroli biletów w dniu [...] lutego 2015 r. w autobusie nr [...] oraz w zakresie udostępnienia zapisu audio-video z przeprowadzonej kontroli mającej miejsce w tym dniu, w wymienionym autobusie został rozpatrzony odrębną decyzją z [...] czerwca 2015 r. o odmowie udostępnienia tych informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 udip. Od decyzji tej D. H. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W związku zaś z odpowiedzią z dnia [...] czerwca 2015 r. D. H. wniósł pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi Dyrektor ZTM wskazał, że pismo z [...] maja 2015 r. należało traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem z jego treści wprost wynikało, że skarżący żąda od ZTM doręczenia określonych informacji i dokumentów. Brak zaś było podstaw do rozpoznania wniosku w trybie przepisów ogólnych kpa, gdyż w tym przypadku zastosowanie mają przepisy szczególne – ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też skarga z dni [...] czerwca 2015 r. została zakwalifikowana jako skarga na nieudostępnienie informacji publicznej. Dyrektor jednocześnie wyjaśnił, że prawidłowo poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje w zakresie udostępnienia odpisu wyjaśnień pracowników kontroli dotyczącej zdarzenia z dnia [...] lutego 2015 r., odpisu umowy zawartej pomiędzy organem a pracownikami kontroli oraz dowodu stanowiącego podstawę zajęcia przez ZTM stanowiska nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip. Postanowieniem z dnia 7 października 2015r. wydanym na wniosek skarżącego, referendarz sądowy tutejszego Sądu zwolnił D. H. od obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ustanowił dla niego adwokata, którego Okręgowa Rada Adwokacka w P. wyznaczyła w osobie adw. K. K. Na rozprawie przed Sądem w dniu 23 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że precyzuje żądania skargi w ten sposób, że wniosek z dnia [...] maja 2015 r. jest wnioskiem o nakazanie organowi udostępnienia akt [...]. Wskazał, że akta te dotyczą sprawy kontroli w autobusie przeprowadzonej przez organ, kontrolowana była niepełnoletnia córka skarżącego P. R. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż oczekuje, że Sąd przymusi organ do udostępnienia tych akt. Podniósł, iż funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja SKO w P. o nr [...], z której wynika, że organ powinien udostępnić wskazane akta. Przewodniczący stwierdził, że decyzji tej nie ma w aktach sprawy. Następnie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że SKO uchyliło zaskarżoną decyzję a skarga do Sądu została odrzucona. WSA w Poznaniu odrzucił tę skargę postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 834/15. Nadto wniósł o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu a nieopłaconej nawet w części. Wniósł też, aby Sąd w wyroku nakazał udostępnienie skarżącemu akt o wskazanym numerze, oświadczając, że badana skarga nie jest skargą na udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik ZTM wniósł o zakreślenie terminu do udzielenia odpowiedzi na nowo sformułowane przez pełnomocnika skarżącego wnioski. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo, zobowiązał pełnomocnika organu do zajęcia w terminie 7 dni stanowiska w związku ze zmianą stanowiska skarżącego, a ze względu na powyższe rozprawę odroczył. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w toku postępowania okazało się, że skarżący nie jest przedstawicielem ustawowym P. R., lecz jej ojczymem i w związku z tym składa pełnomocnictwo matki B. R. dla skarżącego, oświadczenie B. R. potwierdzające dokonane przez profesjonalnego pełnomocnika czynności procesowej dokonane przed sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż przedmiotem skargi D. H. wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Zarządu Transportu Miejskiego w P. (tj. jednostki budżetowej Miasta P.) w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie akt [...] dotyczących sprawy kontroli w autobusie linii nr [...] w P. przeprowadzonej przez kontrolerów wobec niepełnoletniej P. R. w dniu [...] lutego 2015 r. Ów wniosek skarżący sprecyzował w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. kierowanym do ZTM, wskazując, że należy go rozpatrzyć w trybie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego albowiem jest to wniosek złożony w trybie postępowania skargowo-administracyjnego, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie na rozprawie przed Sądem w dniu 23 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że wniosek z dnia [...] maja 2015 r. jest wnioskiem o nakazanie organowi udostępnienia akt [...], które dotyczą sprawy kontroli w autobusie przeprowadzonej przed organ wobec niepełnoletniej P. R. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 15.08.2015 r., a znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W ocenie Sądu sprawa objęta skargą D. H. wniesioną w niniejszej sprawie nie jest sprawą administracyjną i w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mieści się w zakresie kognicji tutejszego Sądu. Skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. wyraźnie wskazał, że żąda udostępnienia akt (odpisu wyjaśnień pracowników, odpisu nagrania audio-video z monitoringu, dowodu stanowiącego podstawę wniosków ZTM) z postępowania wyjaśniającego dotyczącego zdarzenia kontroli biletów dokonanej przez kontrolerów ZTM wobec P. R. w dniu [...] lutego 2015 r. w autobusie linii nr [...]. Wskazać należy, iż sprawy z zakresu zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej określa ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. 2015 poz. 1440 ze zm), dalej: u.p.t.z. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 4 u.p.t.z. publicznym transportem zbiorowym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.t.z. organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich. Przepis art. 47 u.p.t.z. określa zaś, że w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji. W "Regulaminie przewozów" określającym warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy w komunikacji miejskiej (lokalnym transporcie zbiorowym) organizowanej przez Zarząd Transportu Miejskiego w P. (załącznik do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r. z późn. zm., dalej: regulamin (źródło: [...]regulamin-przewozow/), określono zasady korzystania przez pasażerów z usług przewozowych w ramach komunikacji miejskiej na terenie miasta P. i gmin, z którymi zostały zawarte porozumienia międzygminne w zakresie transportu zbiorowego, organizowanych przez jednostkę budżetową – ZTM (§ 1 regulaminu). W przepisach tego regulaminu określono obowiązki organizatora przewozów i operatorów wobec pasażera, prawa i obowiązki pasażera (rozdział 2), kwestię kontroli biletowej (rozdział 4), jak i kwestie związane z reklamacjami, skargami i wnioskami (rozdział 6). Jak wskazuje § 67 ust. 1 regulaminu w terminie 3 miesięcy od dnia kontroli/wystawienia wezwania do zapłaty pasażer ma prawo wnieść reklamację z tytułu: 1) nienależytego wykonania czynności; 2) nałożenia opłaty dodatkowej. Zgodnie zaś z § 67 ust. 6 regulaminu złożone reklamacje w sprawach niewymienionych w ust. 1 rozpatrywane są wg zasad prawa cywilnego. Z kolei § 68 ust. 1 regulaminu określa, że skargi i wnioski pasażerów w sprawach związanych z funkcjonowaniem komunikacji miejskiej rozpatruje Dyrektor ZTM lub inna osoba przez niego upoważniona. Skargi i wnioski oraz reklamacje i odwołania można składać osobiście lub pisemnie w POK. W ocenie Sądu z powyższych przepisów wynika jasno, że postępowania z zakresu przewozu osób w transporcie publicznym, w szczególności zaś postępowania reklamacyjne czy skargowe dotyczące przewozu w transporcie zbiorowym, nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, lecz sprawami cywilnoprawnymi, do którym – o ile nie są uregulowane przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i przepisami Prawa przewozowego – stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego Księgi Trzeciej Tytułu XXV obejmujące umowę przewozu. W związku z powyższym nie sposób uznać, by w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 3 maja 2015 r. ZTM występował w charakterze organu administracji publicznej. W postępowaniu tym, stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. ZTM występuje jako operator publicznego transportu zbiorowego. Przepis ów określa, że operatorem publicznego transportu zbiorowego jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Tym samym ZTM wykonując zadania operatora publicznego transportu zbiorowego świadczy na rzecz osób w Mieście P. i gminach, z którymi zostały zawarte porozumienia międzygminne w zakresie transportu zbiorowego, gminne usługi pasażerskie, które stanowią szczególny rodzaj wykonywania umów przewozu. Przepis art. 25 ust. 2 u.p.t.z. określa, że w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawartej pomiędzy organizatorem publicznego transportu zbiorowego a operatorem publicznego transportu zbiorowego określa się m.in. sposób rozpatrywania przez operatora skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz przyznawania ewentualnych odszkodowań wynikających z realizacji usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 8). Z kolei jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 47 u.p.t.z. to w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji. Z powołanych przepisów wynika, że kwestie związane z realizacją usług w zakresie transportu zbiorowego nie są sprawami z zakresu administracji publicznej i nie znajdują do nich zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie nie sposób przyjąć, że skarga D. H. na bezczynność Zarządu Transportu Miejskiego w P. (tj. jednostki budżetowej Miasta P.) w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie akt [...] dotyczących sprawy kontroli w autobusie linii nr [...] w P. przeprowadzonej przez kontrolerów wobec niepełnoletniej P. R. w dniu [...] lutego 2015 r. jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nie można bowiem uznać, że stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ZTM występował w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. w charakterze organu administracji publicznej, a ponadto, by zobowiązany był do zakończenia prowadzonego postępowania jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Mając na uwadze, że przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Zarządu Transportu Miejskiego w P. w zakresie postępowania udostępnienia akt postępowania skargowego z zakresu przewozu w transporcie zbiorowym, uznać należało, że nie należy ona do właściwości tutejszego Sądu. Dlatego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Na podstawie zaś art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 lit. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego tytułem zwrotu kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł.