II SAB/Po 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezesa Zarządu M. sp. z o. o. z siedzibą w M. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu M. sp. z o.o. z siedzibą w M. G. do załatwienia wniosku M. B. datowanego na [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Zarządu M. sp. z o. o. z siedzibą w M. G. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu M. sp. z o. o. z siedzibą w M. G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w kwocie [...](słownie: [...]) złotych; V. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Zarządu M. sp. z o.o. z siedzibą w M. G. (zwanego dalej "Prezesem") w zakresie rozpoznania wniosku M. B. o udostępnienie informacji publicznej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 6 akt sądowych) M. B. wystąpiła do Prezesa o udostępnienie informacji dotyczących: 1) zakresu i kosztów wykonywanych remontów w budynkach wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości będących pod zarządem M. sp. z o.o. – w rozumieniu ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) – w okresie od 2014 r. do dnia złożenia wniosku, w tym także protokołów odbioru wykonanych prac i dokumentów potwierdzających koszty tych prac; 2) sposobu (trybu) dokonywania wyboru wykonawców prac remontowych w budynkach wskazanych w punkcie 1 wraz z dokumentacją potwierdzającą taki stan faktyczny, np. potwierdzenia kierowanych zapytań ofertowych w okresie od 2014 r. do dnia złożenia wniosku; 3) kosztorysu wyżej wymienionych prac remontowych wraz z informacją czy wykonawcy przed przystąpieniem do prac przedstawiają ich kosztorys. Jeśli tak, to wniesiono o udostępnienie tych kosztorysów za okres od 2014 r. do dnia złożenia wniosku; 4) sposobu ustalania kosztów poszczególnych prac remontowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. B. złożyła skargę na bezczynność Prezesa wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. 3–5 akt sądowych). Wskazała, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie został do dnia złożenia skargi rozpatrzony. Prezes nie przekazał także żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, bądź umarzającej postępowanie w tej sprawie. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności uchybiono 14-dniowemu terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej "u.d.i.p."). Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że M. sp. z o.o. jest spółką gminną, więc jej Prezes jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczono również, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem złożenie tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, czyli nie jest obligatoryjne wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezes wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 8–9 akt sądowych). Wskazał, że M. sp. z o.o. zarządza zasobem mieszkań komunalnych i w związku z tym prowadzi bieżące prace remontowe na wielu obiektach. Zakres żądanych informacji za okres ponad 7 lat wstecz powoduje, że materiał, który musiałby zostać przeanalizowany obejmuje kilkadziesiąt segregatorów. Część dokumentacji nie jest już dostępna ze względu na fakt, że upłynął obligatoryjny okres jej przechowywania (5 lat), a także dlatego, że w międzyczasie spółka zmieniła obsługę księgową. Wskazano, że odnalezienie i przygotowanie takich informacji w 14 dni, a nawet w 30 dni, jest niemożliwe. Przekazanie żądanych danych wymagałoby wyłączenia z realizacji bieżących obowiązków jednego lub więcej pracowników spółki, która zatrudnia łącznie około 10 osób, co uniemożliwia realizację przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto Prezes podkreślił, że skarżąca nie wskazała żadnej konkretnej inwestycji czy konkretnego wykonawcy, więc tak sformułowany wniosek ma na celu raczej nękanie spółki i stanowi nadużycie prawa. Zaznaczono, że nie istnieje możliwość przekazania żądanych danych bez ich skonkretyzowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego stosownie do art. 4 u.d.i.p., a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa: - nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, - nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jest to w szczególności każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że nie ma wątpliwości, iż Prezes spółki komunalnej, w której jedynym udziałowcem jest M. i Gmina M. G., należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z przywołanym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółki komunalne realizują zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy i przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi. Niewątpliwie również żądane informacje dotyczące inwestycji i remontów wykonywanych w budynkach wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości będących pod zarządem M. sp. z o.o. mieszczą się w ramach pojęcia informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. M. B. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w dniu [...] kwietnia 2021 r., gdyż w tym dniu jej żądanie wpłynęło na adres mailowy Prezesa ([...] oraz biura M. sp. z o.o. ([...]). W konsekwencji, termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął [...] maja 2021 r. Organ powyższy termin w sposób oczywisty naruszył, gdyż nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, co zresztą sam potwierdził w odpowiedzi na skargę wskazując, że wniosek w tej formie nie może zostać rozpoznany, gdyż zakres żądanych informacji jest zbyt obszerny i należałoby je skonkretyzować. Wniosek złożony przez M. B., jak już zaznaczono wcześniej, dotyczy udostępnienia informacji, która jest informacją publiczną. Został on skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udzielenia takiej informacji. Podmioty te nie dysponują uprawnieniem do modyfikowania zakresu wnioskowanej informacji publicznej (np. skracania listy żądanych danych czy samodzielnego konkretyzowania danych). Obszerność wniosku, jak również konieczność oddelegowania pracownika do przygotowania żądanego zestawienia danych, nie są przesłanką legalizującą brak rozpoznania wniosku. Organ w tej sytuacji powinien, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W zależności od kwalifikacji żądanej informacji (jako przetworzonej) Prezes mógł też ewentualnie rozważyć – przedłużywszy termin rozpoznania wniosku – wezwanie wnioskodawczyni do wykazania spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany zaniechał jakichkolwiek działań w tym zakresie. Nie tylko nie rozpoznał wniosku, ale także nie poinformował o przyczynach opóźnienia w jego rozpoznaniu, ani nie wydał decyzji odmownej, bądź umarzającej postępowanie w sprawie. Dopiero w odpowiedzi na skargę przedstawił swoją argumentację jednoznacznie wskazującą, że nie miał zamiaru rozpoznać złożonego wniosku, gdyż "organ nie widzi możliwości przekazania tak rozległych danych bez ich skonkretyzowania". Z wymienionych powodów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Prezesa Zarządu M. sp. z o.o. z siedzibą w M. G. do załatwienia wniosku M. B. o udostępnienie informacji publicznej w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I. sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził w konsekwencji, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku (punkt II. sentencji wyroku). Sąd zobowiązany jest nadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. lub ustawach szczególnych przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do wnikliwej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wniesienia skargi, a nadto z odpowiedzi na skargę wprost wynika, że uczynił to świadomie, jawnie lekceważąc ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem oczywistym, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie upoważnia podmiotu zobowiązanego do zaniechania jego rozpoznania (jeżeli żądany zakres informacji jest obszerny, a przygotowanie informacji wymaga przygotowania, można co najwyżej rozważyć potraktowanie jej jako informacji przetworzonej co wiązać się może z wezwaniem wnioskodawcy do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wskazano, Prezes całkowicie zlekceważył wniosek M. B., pokazując, że za nic ma obowiązki wynikające z u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący (punkt III. sentencji wyroku). W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w żądanej wysokości [...] zł (punkt IV. sentencji wyroku). Końcowo Sąd zaznacza, że fakt, iż intencje wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, a więc – jak podnoszono w odpowiedzi na skargę, że M. B. jest radną i "poszukuje ewentualnych afer by móc atakować władze gminy" – nie pozwala podmiotowi zobowiązanemu nie stosować u.d.i.p. Wręcz przeciwnie, dostęp do informacji publicznej służyć ma właśnie społecznej kontroli instytucji publicznych. Podmioty publiczne powinny działać zgodnie z prawem i liczyć się z koniecznością transparentności działania. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu Sąd orzekł w punkcie V. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożyła się kwota wpisu od skargi (potwierdzenie wpłaty na k. 2 akt sądowych). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] sierpnia 2021 r. (k. 18 akt sądowych).