II SAB/Po 91/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. J. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku P. J. prowadzącego działalność pod K. datowanego na [...] grudnia 2021 r. i zarejestrowanego przez organ pod numerem [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r., który wpłynął do organu tego samego dnia, P. J. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca, Z. J., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku "pomocnik stolarza". Ponieważ we wniosku o wydanie zezwolenia na pracę w punkcie 3.2 jako miejsce wykonania pracy pracodawca wskazał [...], ul. [...], a w punkcie 1.4.6 wniosku jako symbol PKD w ramach którego będzie powierzana cudzoziemcowi praca, wskazano [...] tj. sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub Internet (co nie było związane z wykonywaniem pracy na stanowisku pomocnika stolarza), Wojewoda w dniu [...] marca 2022 r. organ wezwał wnioskodawcę za do przedłożenia oryginału informacji starosty właściwego względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca, gdyż pomocnik stolarza jest zwolniony z konieczności przeprowadzenia testu rynku pracy na terytorium województwa [...], a także o wskazanie PKD w związanego wykonywaniem przez cudzoziemca pracy. W dniu [...] marca 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył korektę wniosku, wobec czego w dniu [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda wydał zezwolenie typu A nr [...], na podstawie którego Z. J. może podjąć zatrudnienie od [...] kwietnia 2022 r. do [...] stycznia 2025 r. Przed wydaniem decyzji pismem z dnia [...] marca 2022 r. P. J., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., złożył skargę na przewlekłość Wojewody, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organowi zarzucono naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, gdyż wykonywane czynności były podejmowane w dużych odstępach czasu. W uzasadnieniu podkreślono, że niewydanie przez organ rozstrzygnięcia – pomimo zebranego w całości materiału dowodowego – przez 4 miesiące narusza art. 35 § 3 K.p.a. Zaznaczono, że wniosek dotyczy obywatela [...], wobec których została wyłączona możliwość zatrudnienia w oparciu o oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. Dalsza zwłoka powoduje znaczne utrudnienia w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa P. J., gdyż blokuje możliwość zatrudnienia pracowników. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej "nieuwzględnienie", wskazując, że decyzja w tej sprawie już została wydana. Jednocześnie zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem lawinowego i stale utrzymującego się wzrostu ilości wniosków składanych przez pracodawców i cudzoziemców, a także sytuacją związaną z pandemią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 z późn. zm., dalej "u.p.z.") przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. Skoro powyższa regulacja wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłość w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla Z. J. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt I. sentencji wyroku). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie przewlekłości skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego P. J.. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A, który wpłynął do organu tego samego dnia, został załatwiony decyzją z [...] kwietnia 2022 r., a więc prawie po upływie ponad 4 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku. Z przewlekłością mamy bowiem do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ podjął pierwszą czynność procesową – wezwał P. J. pismem z dnia [...] marca 2022 do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zwłoki tej (ocenianej w kontekście wystąpienia po stronie Wojewody przewlekłości) nie można w niniejszej sprawie usprawiedliwić. Stwierdzone niejasności i braki nie spowodowały bowiem stanu, w którym nie biegł termin do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei – jak już wyżej wskazano – art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy "od dnia wszczęcia postępowania". Należy ponownie podkreślić, że wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego zostało przez Wojewodę wystosowane dopiero pismem z dnia z dnia [...] marca 2022 r., a więc czynność ta miała miejsce w dacie, gdy termin załatwienia sprawy (nawet przy założeniu, że sprawa była szczególnie skomplikowana), liczony od momentu wpływu wniosku, już upłynął (art. 35 § 3 K.p.a.). Przewlekłość postępowania ujawniła się na dalszym jego etapie. Zwraca uwagę fakt, że tego samego dnia kiedy organ wezwał P. J. do uzupełnienia braków formalnych wniosku brak ten został uzupełniony, a wniosek był w pełni gotowy do rozpoznania. Mimo powyższego, organ nie rozstrzygnął sprawy aż do [...] kwietnia 2022 r. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłości. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak punkcie II. sentencji wyroku, to jest stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wymaga również dokonania oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.).Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ocena powyższej kwestii nie wymaga szerszych rozważań. Przede wszystkim skarżący w skardze nie domagał się uznania, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że stwierdzona przewlekłość Wojewody nie trwała szczególnie długo, a ponadto w jej przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco opieszale. W tej kwestii Sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480,- zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa oraz wpis sądowy w wysokości 100,- zł.