II SAB/Po 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania pozwolenia na prace cudzoziemcowi oddala skargę Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w przedmiocie udzielenia [...] sp. z o.o., na jej wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) zezwolenia na pracę na terytorium [...] dla O. K., obywatela [...]. Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., [...], złożonym przez platformę "[...] [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium [...] O. K. (k. 1-27 akt administracyjnych). Do wniosku dołączono między innymi kopię informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]; dalej "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 – uw. Sądu, dalej "u.p.z.") (k. 22 i 22 verte akt administracyjnych) oraz odrębny dokument zatytułowany jako "[...]", w którym pełnomocnik [...] sp. z o.o., adwokat P. M., powołując się na art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1513 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.a.") oświadczył, iż poświadcza za zgodność z oryginałem wymienione tam odpisy dokumentów, w tym wskazany wyżej odpis informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 18 akt administracyjnych). "[...]" zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym złożonym przez adw. P. L. (k. 19 akt administracyjnych). W ślad za wnioskiem adwokat [...] przedłożył wyjaśnienia dotyczące przebiegu postępowania, wskazując na konieczność sprawnego załatwienia sprawy. Oświadczył, że informacja Starosty dołączona do wniosku (tzn. z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] – uw. Sądu) została wykorzystana tylko w celu otrzymania przez O. K. zezwolenia typu A na pracę dla spółki [...]. Nie zostanie ona wykorzystana dla innych osób. (k. 28 i 28 verte akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Wojewoda wezwał [...] sp. z o.o. do przedłożenia między innymi w oryginale informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy na stanowisko wskazane we wniosku (k. 29 i 29 verte akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. reprezentujący [...] sp. z o.o. adwokat P. M. wyjaśnił, że do wniosku dołączył uwierzytelniony odpis informacji Starosty, a uwierzytelnienie ma moc dokumentu urzędowego. Organ może w takiej sytuacji żądać oryginału, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy (k. 34 akt administracyjnych). Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. wystosował ponaglenie (k. 35 akt administracyjnych), a to zostało przy piśmie przewodnim z dnia [...] sierpnia 2019 r. przekazane do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (k. 36 akt administracyjnych). Dnia [...] sierpnia 2019 r. do siedziby [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga [...] sp. z o.o. na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania wniosku [...] (k. 4 i 5 akt sądowych). Zawierała ona żądanie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; na datę skargi tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznania kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.) i zasądzenia od organu na rzecz [...] sp. z o.o. kosztów postępowania. Spółka wystąpiła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi wskazano, że Wojewoda powinien rozpoznać wniosek bez zbędnej zwłoki, o czym stanowią art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), tymczasem organ żądał oryginału jednego dokumentów, który został dołączony do wniosku i poświadczony za zgodność z oryginałem. Pomimo powyższego, przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., pełnomocnik przedłożył oryginał informacji starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] (a konkretnie duplikat dokumentu znajdującego się na k. 22 verte akt administracyjnych – uw. Sądu) (zob. k. 52 akt administracyjnych). W obszernych wyjaśnieniach zaznaczył, że podtrzymuje jednak pogląd, że pierwotnie złożony przez niego i poświadczony opis informacji starosty powinien być potraktowany jako taki, który ma moc równoważną oryginałowi. Dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda udzielił zezwolenia typu A nr [...] na wniosek [...] sp. z o.o. dla O. K. ([...]) (k. 55 akt administracyjnych). Przesyłając akta administracyjne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w związku ze złożona skargą opisaną wyżej) Wojewoda odpowiedział na przedstawione zarzuty bezczynności i wniósł o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że sprawa została załatwiona przez wydanie zezwolenia dnia [...] sierpnia 2019 r. Co do sporu odnośnie zasadności wezwania do przedstawienia oryginału informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał natomiast, że jest to dokument spersonalizowany, odnoszący się do konkretnego stanowiska pracy, stąd powinie być przedkładany w oryginale. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. odniósł się do tez zawartych w odpowiedzi na skargę. W jego ocenie możliwość wezwania strony przez organ do przedstawienia oryginału dokumentu poświadczonego przez adwokata mogłaby zaistnieć, gdyby istniał przepis wyłączający art. 4 ust. 1b P.a. w zw. z art. 76a § 2 i 3 K.p.a.). W ocenie [...] sp. z o.o. przepisu takiego nie ma. Przepisy szczególny dotyczący tej kwestii, to jest § 7 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. poz. 2345, dalej "rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2017 r.") nie stanowi przepisu wyłączającego regulacje z art. 76a § 2 i 3 K.p.a. Łagodzi on wymogi formalne procedury elektronicznej, ale nie umniejsza prawa adwokata do poświadczania dokumentów, które mocą ustawy mają walor oryginału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarga na bezczynność w sprawie z wniosku [...] wpłynęła do organu [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy wniosek został złożony [...] lipca 2019 r. Następnie zezwolenie na żądanie [...] sp. z o.o. wydano w terminie krótszym niż miesiąc, to jest [...] sierpnia 2019 r. Powyższe oznacza, że nie przekroczono terminu z art. 35 § 3 K.p.a. Argumentację o zasadności skargi można więc opierać wyłącznie na obronie tezy, że wniosek [...] powinien być rozpatrzony niezwłocznie, gdyż spełniono warunki z art. 35 § 2 K.p.a. ("niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania"). Do tego zdaje się zmierzać w swych wywodach pełnomocnik [...] sp. z o.o., który twierdzi (w skardze), że sprawa powinna być załatwiona bez zwłoki i konsekwentnie kwestionuje sens wystosowania do wnioskodawczyni przez Wojewodę wezwania z dnia [...] sierpnia 2019 r. do przedłożenia między innymi w oryginale informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestr bezrobotnych poszukujących pracy na stanowisko wskazane we wniosku. Sąd w niniejszej sprawie częściowo przyznaje rację pełnomocnikowi [...] sp. z o.o., co jednak nie oznacza, że organ nie miał – w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy – podstaw do wzywania spółki o przedłożenie spornej informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.). W ocenie Sądu pełnomocnik [...] sp. z o.o. co do zasady ma rację, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dokument tego rodzaju został złożony w poświadczonej za zgodność kopii. Art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. – będące przepisami ustawowymi – jednoznacznie o tym przesądzają. Zgodnie z tymi przepisami zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 700 – uw. Sądu, dalej "u.i.d.p.") (§ 2a). Wreszcie zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie "ma charakter dokumentu urzędowego" (§ 3). W ocenie Sądu adwokat P. M., działający w imieniu [...] sp. z o.o., trafnie wywodzi, że opisane wyżej uprawnienie do poświadczania dokumentów uzyskuje ze względu na pełnienie zawodu zaufania publicznego i nie można zakładać, że jest ono wykorzystywane w celu naruszenia prawa. Sąd zgadza się też z pełnomocnikiem, że w stosunku do dokumentu takiego jak informacja Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy nie ma podstaw do automatycznego stosowania art. 76a § 4 K.p.a. i przyjmowania z góry, że ze względu na "uzasadnione okoliczności sprawy" konieczne jest przedłożenie oryginału dokumentu. W ocenie Sądu w stosunku do omawianej informacji Starosty nie można również przyjmować, że art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. miałyby zostać wyłączone przez przepisy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2017 r., w szczególności § 6 ust. 5 i 6, § 7 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 10. Analiza wskazanego tu aktu wykonawczego prowadzi wręcz do przeciwnych, aniżeli wywodzi organ, wniosków. Otóż § 7 ust. 10 rozporządzenia odformalizowuje uregulowaną w nim procedurę umożliwiając składanie przez wnioskodawców w ogóle nie poświadczonych skanów niektórych dokumentów. Nie dotyczy to informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z., która powinna być dołączona do wniosku w oryginale. Właśnie ze względu na ten przepis, w § 6 ust. 5 rozporządzenia przewidziano obowiązek wydania zainteresowanemu większej ilość egzemplarzy owej informacji. Dodać należy wreszcie, że warunek złożenia informacji starosty w oryginale oznacza tylko tyle, że w stosunku do tego dokumentu nie ma zastosowania reguła odformalizująca procedurę z § 7 ust. 10 rozporządzenia. Stosuje się natomiast przepisy ogólne, w tym art. 76a § 2 K.p.a. ("Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu [...]", co oczywiście powinno nastąpić przy dopełnieniu wymogów z art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.). Kontynuując powyższy wątek i przenosząc go na realia sprawy Sąd zwraca jednak uwagę, że o ile adwokat P. M. co do zasady ma rację twierdząc, że mógł poświadczyć omawiają informację Starosty za zgodność z oryginałem na podstawie art. 76a § 2 K.p.a., to jednak pełnomocnik nie dopełnił wymogu z art. 76 § 2a i § 3 K.p.a. W tym przypadku, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do poświadczania pełnomocnictw, poświadczenia elektronicznego dokumentu urzędowego za zgodność z oryginałem dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego (art. 76 § 2a K.p.a.), z tym że aby odpis mógł posiadać moc dokumentu urzędowego, opisane wyżej poświadczenie powinno być zawarte "w odpisie dokumentu", czym wprost stanowi art. 76 § 3 K.p.a. Adwokat P. M. nie opatrzył kopii informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] kwalifikowanym podpisem elektronicznym, przez co nie można uznać, że złożył on je jako integralnie poświadczoną kopię dokumentu elektronicznego. Jak wskazano już wyżej, wśród dokumentów złożonych wraz z wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] przedłożono kopię informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], która miała formę pliku .pdf nie opatrzonego podpisem ("[...]" – zob. k. 11 akt administracyjnych). Powyższej informacji Starosty dotyczy dołączony do wniosku odrębny dokument .pdf ("[...] który objęty został kwalifikowanym podpisem: "[...]"). Plik "[...]" zawiera oświadczenie pełnomocnika o poświadczeniu informacji Starosty za zgodność z oryginałem, niemniej nie zostało to uczynione w sposób określony w przywołanym wyżej art. 76 § 3 K.p.a. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem poświadczenie zgodności z oryginałem powinno być "zawarte w odpisie dokumentu" poświadczanego. Oznacza to, że poświadczenia odpisu informacji Starosty złożonej w formie pliku .pdf należało dokonać poprzez opatrzenie wprost tego konkretnego pliku kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie można było natomiast uznać za skuteczne poświadczenia dokonanego w tej oto formie, że przedłożono wraz z wnioskiem odrębny dokument opatrzony podpisem elektronicznym zawierający oświadczenie o zgodności informacji Starosty (stanowiącej odrębny plik .pdf, nie opatrzony żadnym podpisem) z oryginałem. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że na podstawie informacji udostępnianej publicznie przez dostawców podpisów jest mu wiadomym, że dostępne na polskim rynku oprogramowania do składania kwalifikowanych podpisów elektronicznych zawierają nawet użyteczną funkcjonalność pozwalającą na dopisanie do podpisu powodu jego złożenia – zwłaszcza złożenia oświadczenia o zgodności z oryginałem dokumentu opatrywanego elektronicznym uwierzytelnieniem (https://www.certum.pl/ pl/cert_oferta_procertum_smartsign_wsparcie_i_pomoc, zakładka "Jak zaznaczyć w podpisanym dokumencie "za zgodność z oryginałem"?). Podsumowując Sąd wyjaśnia pełnomocnikowi [...] sp. z o.o., że mógł on elektronicznie poświadczyć za zgodność z oryginałem opis informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednakże powinien to uczynić poprzez opatrzenie podpisem kwalifikowanym pliku ją zawierającego, a nie odrębnego pliku zawierającego oświadczenie o zgodności tego pierwszego z oryginałem. Tutaj ubocznie przypomnieć trzeba, że elektroniczna kopia dokumentu składanego w postępowaniu administracyjnym powinna zostać sporządzona z jednym z formatów określonych w przepisach wykonawczych do art. 18 pkt 1 u.i.d.p., a więc w załączniku 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2247 ze zm.). Skanowana informacja Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. dołączona do wniosku miała format .pdf, a więc mogła być wykorzystana w procesie wymiany zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Kopia bez przeszkód mogła być przez adwokata P. M. opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (to jest w ten sposób uwierzytelniona). Podsumowując powyższe Sąd zaznacza, że zgadza się co do zasady z pełnomocnikiem [...] sp. z o.o., że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.) może być przez adwokata poświadczona za zgodność z oryginałem w trybie art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. Jednak musi być w takim przypadku zachowana wymagana forma, to jest kopia/skan (w formacie dopuszczonym przez rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, między innymi .pdf, .doc) powinna być bezpośrednio opatrzona podpisem elektronicznym adwokata poświadczającego ją za zgodność; innymi słowy podpis kwalifikowany będący poświadczeniem powinien być "zawarty w odpisie [poświadczanego] dokumentu" (art. 76a ust. 3 K.p.a.). Wracając do głównego wątku sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie może być mowy o bezczynności Wojewody w zakresie załatwienia wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Nawet bowiem przyznanie racji pełnomocnikowi skarżącej, że jako adwokat mógł on poświadczyć za zgodność z oryginałem informację Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie zmienia oceny, że przy wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. kopia informacji była nieprawidłowo poświadczona, a wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. konieczne. To prowadzi do wniosku, że art. 35 ust. 2 K.p.a. nie znalazł zastosowania. Z kolei w dacie złożenia skargi termin załatwienia sprawy zakreślony przez ustawę dla organu (miesięczny liczony do daty złożenia wniosku) w art. 35 ust. 3 K.p.a. jeszcze nie upłynął. Co więcej, nie naruszono go także po wniesieniu skargi, gdyż wnioskowane zezwolenie wydano na rzecz [...] sp. z o.o. [...] sierpnia 2019 r. Skoro więc w dacie złożenia skargi (jak i zresztą po jej złożeniu) Wojewoda nie uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy [...], to tym samym skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za zasadną. Sąd oddalił ją więc na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.