II SAB/Po 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na przewlekłość Burmistrza Miasta w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego postanawia odrzucić skargę. /-/ W. Batorowicz Pismem z dnia [...] maja 2021 r. J. G. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku i niezałatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Uzasadniając swoje żądanie dotyczące nakazania Burmistrzowi Miasta natychmiastowego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpoznania jej sprawy, uregulowanie strat i niedogodności oraz zawarcia umowy najmu ze Skarżącą lub umowy najmu innego lokalu, Skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne, w których się znalazła. Jak wskazała, zamieszkała z H. B. celem sprawowania nad nim opieki. Po jego śmierci była zmuszona dalej regulować należności z tytułu najmu i innych opłat. Skarżąca wnioskowała do Burmistrza Miasta o zawarcie z nią umowy najmu innego lokalu lub uregulowanie wszystkich należności, do których się nie poczuwa, jednakże najpierw Burmistrz Miasta pozostawał w zwłoce, następnie po miesiącu, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił jej przyznania innego lokalu. Jej zdaniem, Burmistrz powinien wydać decyzję administracyjną. Brak tej decyzji spowodował niemożność korzystania z dostaw prądu i powstanie wielu niedogodności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. Przedstawiając szczegółowy stan faktyczny, zgodnie z którym Skarżąca generuje zadłużenia w związku z zajmowaniem lokalu, do którego poza meldunkiem, nie ma żadnego tytułu prawnego, Burmistrz Miasta zaznaczył, że najem lokali wchodzących w skład Mieszkaniowego Zasobu Gminy następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego. W tej sprawie nie powinna zapadać żadna decyzja administracyjna. Skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę twierdząc, że brak tej decyzji zrodził negatywne dla niej skutki i sprawił, że jej sytuacja życiowa jest trudna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego, do której przestrzegania sąd jest zobowiązany z urzędu została uregulowana w art. 3 § 2 pkt 1-9 oraz § 3 p.p.s.a., a także w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnych, postanowień (wydanych w postępowaniu administracyjnym, zabezpieczającym, egzekucyjnym), a także innych niż wymienione czynnościach, które przesądzają o prawa lub obowiązkach strony skarżącej. Skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta powinien wydać decyzję administracyjną w trybie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.735, zwanej dalej "k.p.a."). Podstawą do wydania decyzji administracyjnej jest zarówno przepis administracyjnego prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wskazując przepis art. 104 § 1 k.p.a., należało powołać także przepis prawa materialnego. Obowiązek spełnienia tego wymogu jest podyktowany obowiązującą zasadą praworządności wynikającą przede wszystkich z art. 7 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że jeżeli ten organ nie posiada podstawy prawnej (materialnej czy też procesowej) do wydania decyzji administracyjnej, nie może jej wydać. Nawet jeżeli uczyniłby to, wówczas taka decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną (brakiem podstawy prawnej), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która następnie podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest zarzucana przewlekłość załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie obowiązku zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, należy poszukiwać stosowanej podstawy prawnej do wydania żądanej decyzji w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zmianami). Wskazana ustawa nie zawiera w materii normatywnej obowiązku wydania decyzji administracyjnej przez jakikolwiek organ administracji publicznej w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W świetle powołanego już art. 6 k.p.a., powyższe oznacza, że Burmistrz Miasta nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej, tym bardziej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ten wniosek jest o uzasadniony tym, na co wskazywał Burmistrz Miasta, mianowicie że kwestia zawierania umów najmu jest domeną prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Burmistrz Miasta występujący nie w roli organu administracji publicznej, ale jako organ wykonawczy samorządu gminnego – Miasta C. ma kompetencję do zawierania umów cywilnoprawnych w imieniu Miasta, które posiada autonomię woli, wynikającą z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Jako podmiot prawa cywilnego, Miasto C. tak jak każdy podmiot prawa może decydować o chęci zawarcia umowy cywilnoprawnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie ma żadnych wątpliwości co do braku kognicji w tym zakresie. "Kwestie związane z najmem lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy odpłatne używanie lokalu - bez względu na jego charakter - następuje w formie umowy cywilnoprawnej. Powyższe wyklucza wydawanie decyzji administracyjnych w tym zakresie przez organy administracji publicznej, gdyż sprawy związane z najmem lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy mogą być rozpoznawane przez wydziały cywilne sądów powszechnych." (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 424/06, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji bowiem gdy skarga, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, ponieważ należy do kognicji wydziałów cywilnych sądów powszechnych, nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi, a więc badanie zarzucanej przewlekłości nie poddaje się sądowej kontroli pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. /-/ W. Batorowicz