II SAB/Po 95/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązać Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] do załatwienia wniosku skarżącego M. G. zawartego w piśmie datowanym na [...] maja 2020 r., uszczegółowionego następnie w piśmie datowanym na [...] czerwca 2020 r., w zakresie żądania przez skarżącego podania informacji o kosztach utrzymania (funkcjonującej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...]) "komórki zajmującej się ściąganiem należności" - w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych oraz odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie żądania opisanego w punkcie I. III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Dnia [...] maja 2020 r. M. G. skierował do Zakładu za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji, którą określił jako informacja publiczna (k. 1 akt administracyjnych). We wniosku wystąpił do organu o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. ile kosztuje wysyłka listu poleconego przez ZUS?; 2. ile spraw w sprawie zaległości prowadzi niniejszy oddział ZUS?; 3. ile spraw egzekucyjnych prowadzi niniejszy oddział ZUS?; 4. ile kosztuje utrzymanie departamentu zajmującego się ściąganiem należności?; 5. ile kosztuje pomoc prawna radcy prawnego zatrudnionego przez ZUS?; 6. jakie koszty ponosi ZUS w sprawach przed sądami powszechnymi dotyczącymi ustalenia wysokości zaległych składek oraz spraw egzekucyjnych?; 7. jaką kwotę w poprzednim roku udało się niniejszemu oddziałowi wyegzekwować z tytułu zaległych składek? Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Zakład wezwał M. G. do sprecyzowania powyższego wniosku (k. 7 akt administracyjnych). Zakres informacji, który należało uzupełnić dotyczył: wyszczególnienia kosztów utrzymania komórki zajmującej się ściąganiem należności oraz interpretacji zapisu dotyczącego kosztów pomocy prawnej radcy prawnego zatrudnionego w Zakładzie. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. M. G. wskazał, że przez "koszty utrzymania komórki zajmującej się ściąganiem należności" należy rozumieć: - jaki jest koszt brutto uwzględniający wszystkie etaty pracowników zatrudnionych w departamencie ściągania należności; - jakie są koszty materiałów biurowych, utrzymania departamentu, w tym mediów, koszty wysyłki listów, konserwacji sprzętu, zakupu komputerów, urządzeń itp. potrzebnych do obsługi stanowisk pracy. Natomiast "koszty pomocy prawnej" zostały doprecyzowane jako: - koszty wynagrodzenia kancelarii prawnej, jeśli takowa obsługuje Zakład; - średnie koszty zastępstwa procesowego w sprawach o dochodzenie należności; - koszt wynagrodzenia radcy prawnego, chyba że jest ujęty w kosztach utrzymania komórki zajmującej się ściąganiem należności. Dnia [...] lipca 2020 r. Zakład udzielił odpowiedzi na złożony wniosek (k. 68–69 akt administracyjnych) wskazując, że: ad 1) Cena listu poleconego zależy od wagi listu i wynosi: - do [...] g – [...] zł, - ponad [...] g do [...] g – [...] zł, - ponad [...] g do [...] g – [...] zł. ad 2) Zakład uznał, że poprzez ilość spraw w sprawie zaległości należy rozumieć liczbę kont płatników składek posiadających zadłużenie, która na dzień [...] maja 2020 r. wynosi [...]. ad 3) Liczba tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład jako wierzyciela należności z tytułu składek i nienależnie pobranych świadczeń, na podstawie których w dniu [...] maja 2020 r. było prowadzone postępowanie egzekucyjne wynosi [...]. Zaznaczono przy tym, że postępowania egzekucyjne na podstawie powyższych tytułów prowadzą różne organy, z czego na podstawie 503 450 tytułów prowadzi Dyrektor I Oddziału w P.. ad 4) W odniesieniu do pytania "ile kosztuje utrzymanie departamentu zajmującego się ściąganiem należności?" Zakład wskazał, że wniosek nie może być rozpatrzony, gdyż żądanie w tym zakresie nie zostało doprecyzowane. ad 5) Zakład w 2020 r. nie korzystał z usług zewnętrznej kancelarii prawnej, a średnie wynagrodzenie zasadnicze radcy prawnego zatrudnionego w Zakładzie na dzień [...] maja 2020 r. wynosiło [...] zł. W pozostałym zakresie, tj. wskazania średnich kosztów zastępstwa procesowego w sprawach o dochodzenie należności, Zakład wskazał, że informacja nie może zostać udzielona, bo nie została doprecyzowana. ad 6) Zakład poinformował, że w okresie od stycznia do maja 2020 r. w sprawach przed sądami powszechnymi dotyczącymi ustalenia wysokości zaległych składek Zakład nie poniósł żadnych kosztów. W tym samym okresie Zakład poniósł koszty egzekucyjne na łączną kwotę [...]zł. ad 7) W 2019 r. wyegzekwowano przez organy egzekucyjne na rzecz Zakładu w ramach I Oddziału w P. wraz z wpłatami dokonanymi po wszczęciu egzekucji kwotę [...]zł, z czego kwota wyegzekwowana przez organy egzekucyjne wynosiła [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. G. złożył "zażalenie" (to jest w istocie skargę na bezczynność – uw. Sądu) na odpowiedź dotyczącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej (k. 4 akt sądowych). W piśmie wniesiono o zobowiązanie Zakładu do odpowiedzi na pytanie "ile kosztuje utrzymanie departamentu zajmującego się ściąganiem należności?", którego treść została doprecyzowana pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Zakład wniósł o jej oddalenie (k. 11–12 akt sądowych). Podkreślono, że zapytanie dotyczące kosztów utrzymania departamentu zajmującego się ściąganiem należności nadal pozostało nieprecyzyjne. Wskazano, że I Oddział w P. w zakresie swoich zadań zajmuje się zarówno ściąganiem należności w trybie postępowania administracyjnego, związanych z egzekucją składek, jak i nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, niezapłaconych kosztów zastępstwa procesowego itp. Ściąganiem tych należności zajmują się poszczególni pracownicy w ramach różnych wydziałów. Dodatkowo organ nie prowadzi statystyk dotyczących kosztów przypadających na jednego pracownika w zakresie prowadzonej egzekucji składek, gdyż ten pracownik w zakresie swoich obowiązków zajmuje się także innego typu sprawami niezwiązanymi bezpośrednio ze ściąganiem należności. Podkreślono także, że w ramach I Oddziału w P. nie funkcjonują departamenty, a Departament Realizacji Dochodów znajduje się w Centrali Zakładu w W., natomiast nie zajmuje się on bezpośrednio ściąganiem należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego stosownie do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa: - nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, - nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jest to w szczególności każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że nie ma wątpliwości, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako państwowa jednostka organizacyjna należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W opinii Sądu jawi się jako oczywiste, że informacja, o której udzielenie zwrócił się skarżący, stanowi informację publiczną, czego nie kwestionował również Zakład. Dotyczy ona bowiem informacji o kosztach utrzymania odpowiedniej jednostki organizacyjnej Zakładu zajmującej się ściąganiem należności. W tym zakresie skarżący doprecyzował, że chciałby uzyskać informacje dotyczące tego: - jaki jest koszt brutto uwzględniający wszystkie etaty pracowników zatrudnionych w departamencie ściągania należności; - jakie są koszty materiałów biurowych, utrzymania departamentu, w tym mediów, koszty wysyłki listów, konserwacji sprzętu, zakupu komputerów, urządzeń itp. potrzebnych do obsługi stanowisk pracy. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Zakład nie odpowiedział na wszystkie postawione przez skarżącego pytania. Bez odpowiedzi pozostało pytanie oznaczone powyżej numerem "4)". Zakład wskazał, że to pytanie pozostało nadal nieprecyzyjne. Należy zauważyć, że żądanie, które będzie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jednocześnie brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że organ może ograniczyć się w tym zakresie do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2020 r., II SAB/Go 201/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Pytanie sformułowane we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w brzmieniu "ile kosztuje utrzymanie departamentu zajmującego się ściąganiem należności?" mogło zostać uznane za niejasne. Jednakże po uzupełnieniu wniosku dokonanym w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. M. G. dostateczne zrozumiale wyraził swoje żądanie wskazując na konkretne dane, które chce otrzymać. Tymi danymi są koszt brutto uwzględniający wszystkie etaty pracowników zatrudnionych w dziale ściągania należności oraz koszt zakupu materiałów biurowych, utrzymania działu, w tym mediów, koszty wysyłki listów, konserwacji sprzętu, zakupu komputerów, urządzeń itp. potrzebnych do obsługi stanowisk pracy. W odpowiedzi na skargę Zakład pokreślił, że nie prowadzi statystyk dotyczących kosztów przypadających na jednego pracownika w zakresie prowadzonej egzekucji składek, gdyż ten pracownik w zakresie swoich obowiązków zajmuje się także innego typu sprawami niezwiązanymi bezpośrednio ze ściąganiem należności. Taka informacja nie wskazuje, iż żądanie skarżącego było niejasne dla organu, a jedynie, że można je było zakwalifikować potencjalnie jako żądanie dotyczące informacji przetworzonej. Powyższe potwierdza także znajdująca się w aktach korespondencja mailowa prowadzona pomiędzy pracownikami Zakładu, w której wskazano, że "trzeba przeanalizować sprawę pod kątem, czy nie występuje potrzeba wytworzenia informacji przetworzonej" (k. 32 akt administracyjnych). W sytuacji, gdyby organ stwierdził, że żądana informacja jest informacją przetworzoną powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli wnioskujący nie wykazałby tego, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Zakład nie był uprawniony do pozostawienia tego żądania bez rozpoznania. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Zakład dopuścił się bezczynności, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania postawione we wniosku M. G.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia żądania skarżącego w zakresie żądania podania informacji o kosztach utrzymania (funkcjonującej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ) "komórki zajmującej się ściąganiem należności" w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (punkt I. sentencji wyroku). Termin czternastodniowy przyjęto na zasadzie analogii z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzono zarazem stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie żądania opisanego w punkcie I. (punkt II. sentencji wyroku). W punkcie III. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] marca 2021 r. (k. 36 akt sądowych).