II SAB/Po 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 maja 2013r. D. H. reprezentowana przez swojego pełnomocnika adw. M. O. zwróciła się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy o udostępnienie informacji publicznej, tj. akt sprawy dotyczących sprzedaży lub dzierżawy dawnego majątku G. obejmującego obecnie nieruchomości położone na terenie gminy Ś. składające się z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę Wieczystą nr [...]. W odpowiedzi Agencja Nieruchomości Rolnych wskazała, że wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną do nabycia przedmiotowych nieruchomości. Terenowy Oddział Agencji rozważy możliwość udostępnienia akt sprawy po przedłożeniu stosownych dokumentów wskazujących na prawo pierwszeństwa wnioskodawczyni. Nadto w załączeniu przedłożono aktualny zestaw nieruchomości w obrębie G. znajdujących się w zasobie Agencji wraz ze wskazaniem sposobu ich zagospodarowania. Pismem z dnia 16 lipca 2013r. D. H wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w terminie wskazanym w ustawie oraz naruszenie art. 2 ust. 2 powyższej ustawy poprzez nieuzasadnione uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od wykazania interesu prawnego. Nadto skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora Agencji do udostępnienia informacji publicznej obejmującej akta sprzedaży lub dzierżawy, w szczególności obejmujące zawarte umowy dzierżawy dotyczące przedmiotowych działek w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skarżąca nadto wskazała, że odpowiedź Agencji nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem winna ona nastąpić w formie decyzji. Pismo Agencji nie spełnia tych wymogów. W odpowiedzi na skargę Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy wniosła o odrzucenie skargi, jako wniesionej przez podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Zdaniem organu w sprawie występował adw. M. O we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik, gdyż nie załączono stosownego pełnomocnictwa. W przypadku nieuwzględnienia tej argumentacji Agencja wniosła o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego z uwagi na uwzględnienie skargi w całości. Wnioskodawca otrzymał wykaz działek znajdujących się aktualnie w zasobie Agencji. Nadto organ podał, że możliwe jest udostępnienie jedynie dokumentów obrazujących sposób zagospodarowania przedmiotowych działek, tj. umów dzierżawy lub akt związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży. Organ podkreślił, że z uwagi na dużą objętość materiału w dniu 6 sierpnia 2013r. skierował do strony pismo z prośba o umówienie dogodnego terminu udostępnienia akt. Pismem z 20 września 2013r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że udostępniono mu umowę dzierżawy z 30 kwietnia 1994r. obejmującej zarówno dawny majątek G., jak i dawny majątek B. W związku z tym, że organ uwzględnił skargę na bezczynność pełnomocnik wniósł o udostępnienie również tzw. umów inwestycyjnych zawartych na podstawie §9 powyższej umowy dzierżawy. Do pisma załączono oświadczenie z 3 września 2013r. o dokonaniu fotokopii umowy dzierżawy nr [...] oraz 27 aneksów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i oświadczył, że Agencja udostępniła część żądanych dokumentów, tj. umowy dzierżawy. Nie udostępniła umów inwestycyjnych, zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony. Pełnomocnik Agencji również wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że wniosek o udostępnienie umów inwestycyjnych został potraktowany jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do skarżącej zostało wysłane pismo informujące o przedłużeniu terminu do jego załatwienia. Było to spowodowane koniecznością zwrócenia się do dzierżawców, czy żądana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa dzierżawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji (względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania) miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, LEX nr 236545, dostępny www.cbois.nsa.gov.pl). Niezasadny jest wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stroną postępowania przed Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy jest skarżąca D. H reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. O., a nie ten pełnomocnik osobiście, co wynika z treści pełnomocnictwa dołączonego do pisma z 24 maja 2013r. doręczonego Agencji (k. 3 akt adm.). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w zakresie udostępnienia skarżącej informacji określonych w jej wniosku z dnia 28 maja 2013 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy Agencja jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rozważając podmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Agencja znajduje swoje umocowanie do działania w przepisach ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012r., poz. 1187 ze zm.), gdzie w art. 3 ust. 1 wskazuje się, że Agencja jest państwową osobą prawną i Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2 (art. 5 ust. 1). Nadto Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa dotyczącej powierzonego jej mienia nieruchomego, ale także szeroko rozumianej polityki rolnej mającej szczególne znaczenia dla gospodarki narodowej (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami). Z powyższego wynika zatem, że niewątpliwie Agencja realizuje zadania publiczne. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), o majątku publicznym, w tym o majątku państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a) oraz majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. e). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącą, a dotyczące dokumentów odnoszących się do nieruchomości znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych posiadają status informacji publicznej. Reasumując nie ulega zatem wątpliwości, że Agencja Nieruchomość Rolnych Oddział Terenowy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Skoro wnioskodawczyni nie mogła zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, Agencja była zobowiązana w terminie określonym powołaną wyżej ustawą, tj. co do zasady 14 dni do udzielenia tej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej), co jednak nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy dostępnie do informacji publicznej o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Zaznaczyć należy, że udzieleniem informacji publicznej w trybie ustawy i zgodnie z wnioskiem skarżącej nie było w niniejszej sprawie przedstawienie zestawienia działek znajdujących się w zasobie Agencji dołączonego do pisma doręczonego skarżącej 26 czerwca 2013r. (k. 11 i 12 akt adm.). Dlatego zasadne jest twierdzenie, że Agencja pozostawała w stanie bezczynności. Dopiero w dniu 6 sierpnia 2013r., po wniesieniu skargi na bezczynność, Agencja zwróciła się do skarżącej z informacją, że możliwe jest udostępnienie umów dzierżawy lub akt związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży. Z akt sprawy oraz z oświadczenia strony skarżącej wynika, że informacja publiczna objęta wnioskiem z 28 maja 2013r. została przez Agencją udzielona skarżącej w dniu 3 września 2013r. (k. 50 i 53 akt. sąd.). Zgodzić się należy też ze stanowiskiem Agencji, że dopiero po udzieleniu żądanej informacji publicznej z 28 maja 2013r. skarżąca powzięła wiadomość o umowach inwestycyjnych i żądanie udostępnienia tych umów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi nowy wniosek i podlega odrębnemu rozpatrzeniu. Wobec powyższego przyjąć należy, że ostatecznie informacja publiczna objęta wnioskiem skarżącej z 28 maja 2013r. została udzielona po wniesieniu skargi na bezczynności i przez rozpoczęciem rozprawy, zatem niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Agencja uwzględniła skargę w całości w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżącą informacji publicznych Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącej z 28 maja 2013r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to bezczynność Agencji wynikała, jak można wywnioskować z całego kontekstu sprawy, z błędnego przekonania, że przedłożona informacja o stanie zagospodarowania działek objętych wnioskiem jest wystarczająca dla prawidłowego udzielenia informacji publicznej. Co więcej, w sprawie żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało złożone w związku z wezwaniem Agencji do uznania prawa pierwszeństwa skarżącej w nabyciu nieruchomości objętych wnioskiem z 28 maja 2013r., przy jednoczesnym zabezpieczeniu powództwa o ustalenie postanowieniem Sądu Okręgowego Ośrodek Zamiejscowy w Lesznie z 22 lipca 2013r. Zatem tło przedmiotowego wniosku ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter i zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do pewnego rodzaju ekstrapolacji sporu z płaszczyzny prawa cywilnego na płaszczyznę należącą do dziedziny prawa publicznego. Taki stan rzeczy nie może być pominięty przy ocenie, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza stanu faktycznego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że Agencja w sposób oczywisty, bez potrzeby pogłębionej analizy przepisów prawa, naruszała przepisy prawa w okresie objętym kontrolą sądowoadministracyjną. W niniejszej sprawie Agencja nie przeczyła posiadaniu umów dzierżawy, czy sprzedaży dotyczących przedmiotowych działek i zobowiązała się do rozważenia wniosku. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącej mając na uwadze okoliczności podane wyżej, Sąd orzekł, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., jak w punkcie I wyroku oraz stwierdził na podstawie art. 149 zd. 2 p.p.s.a., że stan bezczynności nie miał charakteru rażącego, jak w punkcie II wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 201 i art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461).