II SO/Po 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia wymierzyć Prezydentowi Miasta Poznania grzywnę w wysokości 100 zł (słownie: stu złotych). /-/ M.Kwiecińska Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. R. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie Prezydentowi Miasta P. grzywny z tytułu nieprzekazania tutejszemu Sądowi skargi z dnia [...] listopada 2011 r. Jak wynika z wniosku i załączników, skarżący wniósł przedmiotową skargę w dniu [...] listopada 2011 r., którą skarżył bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na podanie z dnia [...] września 2011 r. dotyczące "decyzji" o lokalizacji [...] na [...] w [...] Zdaniem wnioskodawcy organ do tej pory nie przekazał skargi Sądowi. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta P. wyjaśnił, iż w dniu [...] listopada 2011 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęła "skarga na bezczynność Prezydenta", która zawierała zarzut nieudzielenia R. K. odpowiedzi na jego podanie z dnia [...] września 2011 r. dotyczące parametrów decyzji Prezydenta Miasta P. o lokalizacji [...] na [...]. Pismo z dnia [...] września 2011 r. zostało zarejestrowane jako skarga w rozumieniu art. 227 kpa, bowiem o charakterze pisma nie tyle decyduje jego forma zewnętrzna, ile treść (art. 222 kpa), wobec czego po zbadaniu właściwości miejscowej i rzeczowej organu, ustalono, iż Prezydent Miasta nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy i na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 kpa przekazano skargę R. K. Radzie Miasta P., jako skargę na Prezydenta Miasta. Ponadto organ wyjaśnił, iż odpowiedzi na pismo R. K. z dnia [...] września 2011 r. udzielił Kierownik Zespołu ds. Organizacji [...] pismem z dnia [...] października 2011 r. Dalej organ podniósł, iż Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uznała skargę za bezzasadną. w sprawie skargi R. K. na Prezydenta Miasta P., w której wszystkie podniesione zarzuty uznała za bezzasadne. W ocenie organu pisma R. K. z dnia [...] listopada 2011 r. nie można uznać za skargę na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a rozpatrzenie pisma jako skargi administracyjnej zostało potwierdzone podjęciem stosownej uchwały przez [...] Radę Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. § 2 powyższego artykułu stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Instrumentem dyscyplinującym organy administracyjne w kwestii przekazania w terminie skargi i akt sprawy jest art. 55 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powyższej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ administracyjny uchybi swoim obowiązkom zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/3/ 42). W doktrynie podkreśla się, iż zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). W konsekwencji sąd, rozpoznając wniosek o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie występują okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta P.. Z akt sprawy wynika, iż R. K. w dniu 3 listopada 2011 r. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta P. skierowaną (adresowaną) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w sprawie udzielenia odpowiedzi na podanie z dnia 28 września 2011 r. Prezydent Miasta przekazał zaś przedmiotowe pismo Radzie Miasta P. w dniu [...] listopada 2011 r., która z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uznała skargę za bezzasadną, argumentując, iż skarżący otrzymał odpowiedź na pismo z dnia [...] września 2011 r. - w dniu [...] października 2011 r. zostało mu skutecznie doręczone pismo organu z dnia [...] października 2011 r., w którym zawarto informację o charakterze decyzji o lokalizacji [...] oraz działaniach konsultacyjnych związanych z lokalizacją strefy kibica. Działanie powyższe w odniesieniu do pisma R. K. z dnia [...] listopada 2011 r. - niezależnie od faktu, że organ wykonawczy (pismo z dnia [...] października 2011 r. [...]) i organ stanowiący (uchwała z dnia [...] stycznia 2012 r.) udzieliły R. K. odpowiedzi odnoszących się do kwestii poruszonych w jego piśmie z dnia [...] września 2011 r. - uznać należy za wadliwe. Niewątpliwie, stosownie do treści art. art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Mieć jednakże należy na względzie, że przepis powyższy odnosi się do postępowań uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do postępowań dotyczących skarg i wniosków uregulowanych w powyższej ustawie. Nie ma on natomiast zastosowanie do skargi, o jakiej mowa w art. 50 i następnych p.p.s.a., a zatem do pisma inicjującego sądową kontrolę działań organów administracji publicznej. Co więcej, za niedopuszczalne uznać należałoby przyjęcie, iż to do organu administracji publicznej, za pomocą którego wnoszona jest skarga do sądu administracyjnego, należałoby decydowanie o charakterze tego rodzaju pisma. W powyższym zakresie obowiązkiem organu jest przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu, stanowiące wypełnienie obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż to wyłącznie sąd administracyjny uprawniony jest do oceny zasadności żądania strony, którego to uprawnienia nie posiada organ administracji publicznej. Zaaprobowanie poglądu, zgodnie z którym, to organ administracji decydowałby, czy dane pismo należy zakwalifikować jako skargę sądowoadministracyjną, mogłoby bowiem prowadzić do uniemożliwienia efektywnej kontroli działań organów administracji publicznej przez sąd administracyjny. Z treści pisma R. K. z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, iż jego intencją było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismo powyższe było bowiem nazwane "SKARGĄ NA BEZCZYNNOŚĆ PREZYDENTA" [Miasta P.], zaś jej adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ocenie Sądu w powyższym stanie faktycznym obowiązkiem organu było zakwalifikowanie pisma jako skargi sądowoadministracyjnej i przekazanie jej do sądu celem nadania dalszego biegu. Organ nie podjął jednakże powyższych działań, naruszając tym samym art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz wyczerpując przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jej minimalnej wysokości. Określenie w art. 154 § 6 p.p.s.a., jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, iż sąd może orzec grzywnę w zróżnicowanej, niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/09, LEX 493805). W przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż przyczyny niedochowania terminu -wadliwe zakwalifikowanie pisma, jak również wola załatwienia sprawy w trybie skarg i wniosków, który organ uznał za właściwy do załatwienia pisma - wskazują, iż zaniechanie organu w przekazaniu tutejszemu Sądowi skargi na bezczynność nie stanowiło celowego (nacechowanego złą wolą) działania, lecz było wynikiem błędnej oceny prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ M.Kwiecińska