II SO/Po 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w P. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. grzywnę w kwocie [...]zł ([...] złotych); 2. zasądzić od Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. na rzecz wnioskodawcy Fundacji [...] z siedzibą w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Fundacja [...] z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. (dalej "Organ") za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 11 września 2023 r. Wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. skierował za pośrednictwem Organu skargę na bezczynność do WSA w Poznaniu. Skarga została doręczona Dyrektorowi dnia 11 stycznia 2024 r., który nie przekazał skargi do Sądu. W związku z tym Fundacja wniosła o wymierzenie grzywny w kwocie [...]zł oaz zobowiązanie organu do spełnienia obowiązku przekazania skargi. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zespołu Szkół [...] wniósł o odrzucenie wniosku podnosząc, iż informacje zostały Fundacji udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. grzywny okazał się zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. spełnia wymogi formalne. Brak przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Ten przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przepisy powyższe przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie takiej skargi. Jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego). W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się wnioskodawca jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu dyrektor publicznej szkoły podstawowej jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Fundacja, i co nie jest kwestionowane przez organ, złożyła do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. wniosek o dostęp do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora do WSA w Poznaniu, a pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. (wpływ do Sądu 5 kwietnia 2024 r.) złożyła wniosek o wymierzenie Dyrektorowi grzywny za nieprzekazanie skargi. Mając na uwadze, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie, co wynika z rejestru prowadzonego przez Sąd, skarga na bezczynność Dyrektora nie została przekazana do tutejszego Sądu, a więc niewątpliwie doszło do przekroczenia piętnastodniowego terminu wymaganego przepisami prawa, należało orzec o wymierzeniu Dyrektorowi Zespołu Szkół [...] w P. grzywny. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny pozostaje okoliczność, że Dyrektor udzielił wnioskodawcy żądanych informacji, czy też fakt przesłania do Fundacji wniosku w sprawie wycofania skargi z propozycją spotkania celem omówienia wszystkich tematów i dokumentów. Skarga na bezczynność Organu, mimo upływu ok. 4 miesięcy od jej wniesienia do Dyrektora, wciąż nie została – stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - przekazana do tut. Sądu. W sprawie odróżnić należy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który należało załatwić zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej od wniesionej później skargi na bezczynność Dyrektora, którą należało w terminie 15 dni przekazać Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, czego Dyrektor nie wykonał, bez względu na udzielenie odpowiedzi na sam wniosek. Podkreślić należy, iż rozpoznawany obecnie wniosek jest konsekwencją nieprzekazaniem skargi na bezczynność z 8 stycznia 2024 r. do WSA w Poznaniu, a nie samym rozpoznaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność Organu do Sądu okazał się zatem uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu Sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. – ogłoszonym na dzień orzekania przez Sąd, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło [...] zł. To oznacza, że maksymalna grzywna jaką można było wymierzyć organowi w tej sprawie wynosiłaby [...] zł. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zespołu Szkół wskazał na okoliczności udzielenia informacji publicznej. Natomiast de facto nie przedstawił żadnej argumentacji odnoszącej się do kwestii nie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto wzmianka o próbie nakłonienia Fundacji do cofnięcia skargi nie może mieć żadnego wpływu na sam obowiązek organu jej przekazania. W ocenie Sądu wyjaśnienia te nie są wystarczające. W niniejszej sprawie należy mieć przede wszystkim na uwadze, że Dyrektor do dnia wydania niniejszego postanowienia nie przekazał skargi na bezczynność. Po powzięciu informacji o uchybieniu terminu do przekazania skargi do Sądu, Dyrektor powinien niezwłocznie podjąć czynności w celu jej przekazania do Sądu. Tym bardziej, że nie wymagało to od Dyrektora Szkoły jakiejkolwiek merytorycznej pracy – wręcz przeciwnie wystarczyła bowiem prosta czynność techniczna w postaci wysłania skargi do Sądu lub dostarczenia skargi do kancelarii Sądu przez pracownika Szkoły. Mając powyższe na uwadze, Sąd wymierzył grzywnę w wysokości [...] zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i wyliczonej powyżej. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że skarga na bezczynność wciąż nie została przekazana. Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że nieprzekazanie skargi do Sądu nie jest wynikiem złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz braku wymaganej wiedzy. Dyrektorzy szkół rzadko bowiem mają styczność ze skargami wnoszonymi do sądów administracyjnych. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości wskazanej przez Fundację. Przy czym w tym miejscu podkreślić należy, iż wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie nie wyklucza złożenia ponownego wniosku o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny w przypadku dalszego nieprzekazania skargi Fundacji na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. do WSA w Poznaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł.