II SO/Po 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku R. K. o wymierzenie Radzie Miasta P. grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Rady Miasta P. w przedmiocie ochrony przyrody; postanawia wymierzyć Radzie Miasta P. grzywnę w wysokości 500 złotych. /-/ W. Batorowicz W dniu 16 stycznia 2012 r. R.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Radzie Miasta P. grzywny z tytułu nieprzekazanie do tej pory skargi z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w przedmiocie ochrony przyrody (jak określił skarżący "zatruwania drzew"). Jak wyjaśniono we wniosku, skarżący wniósł przedmiotową skargę w dniu 25 października 2011 r., jednakże do tej pory Rada Miasta nie poinformowała skarżącego o jej przekazaniu do Sądu. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miasta P. w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. wyjaśnił, iż od 2005 r. R. K. sześciokrotnie sygnalizował zatruwanie drzew na terenie Miasta P.. Przedstawiono przebieg postępowania w zakresie interwencji wnioskodawcy. Wyjaśniając kwestię związaną z wniesieniem w dniu 25 października 2011 r. skargi na bezczynność Rady Miasta P. dotyczącej zatruwania drzew na terenie Miasta P. zaadresowanej do tutejszego Sądu Przewodniczący Rady Miasta P. powołał treść przepisu art. 227 kpa i następnie wskazał, że stosownie do treści art. 229 pkt 1 kpa pismem z dnia 16 listopada 2011 r. przekazano skargę Wojewodzie Wielkopolskiemu jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda. Przewodniczący Rady Miasta zaznaczył, że zgodnie z art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Stosownie do tego przepisu skargę R. K. zakwalifikowano, zgodnie z jej treścią, jako skargę na działalność (bezczynność) Rady Miasta P., do której rozpoznania właściwy jest wojewoda Wielkopolski. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. § 2 powyższego artykułu stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Instrumentem dyscyplinującym organy administracyjne w kwestii przekazania w terminie skargi i akt sprawy jest art. 55 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powyższej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ administracyjny uchybi swoim obowiązkom zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwałę NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008 Nr 3, poz. 42). Co charakterystyczne, jak podkreśla się w doktrynie, zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). W konsekwencji sąd, rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Radzie Miasta P.. Jak wskazuje analiza akt sprawy, w dniu 25 października 2011 r. wnioskodawca złożył w biurze podawczym Miasta P. skargę na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie zatruwania drzew zaadresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta P. Niewątpliwie stosownie do treści art. art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Oznacza to, że kwalifikacja pisma jako skargi lub wniosku należy do organu, nie będąc uzależniona od woli skarżącego. Należy jednak zauważyć, że przepis powyższy odnosi się do postępowań uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do postępowań dotyczących skarg i wniosków uregulowanych w powyższej ustawie. Nie ma on natomiast zastosowanie do skargi, o jakiej mowa w art. 50 i następnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc do pisma inicjującego sądową kontrolę działań organów administracji publicznej. Co więcej, za niedopuszczalną uznać należały sytuację, w której organ administracji publicznej, za pośrednictwem którego wnoszona jest skarga do sądu administracyjnego, decydował o charakterze pisma. W powyższym zakresie obowiązkiem organu jest przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu, a więc wypełnienie obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż to wyłącznie sąd administracyjny uprawniony jest do oceny zasadności żądania strony, którego to uprawnienia nie posiada organ administracji publicznej. Zaaprobowanie poglądu, zgodnie z który to organ administracji decydowałby, czy dane pismo należy zakwalifikować jako skargę sądowoadministracyjną mogłoby bowiem prowadzić do uniemożliwienia efektywnej kontroli działań organów administracji publicznej. Analiza pisma wnioskodawcy z dnia 25 października 2011 r. wskazuje, iż bez wątpienia jego intencją było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismo powyższe było bowiem nazwane "Skargą na bezczynność", zaś jej adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pismo powyższe zawierało również jasno określone żądanie, jakim było zobowiązanie Rady Miasta do podjęcia czynności sprawdzających kto i jaką substancją dokonuje zatruwania drzew. W ocenie Sądu w powyższym stanie faktycznym obowiązkiem organu było zakwalifikowanie pisma jako skargi sądowoadministracyjnej i przekazanie jej do sądu celem podjęcia nadania biegu skardze. Organ nie podjął jednakże powyższych działań, naruszając tym samym art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz wyczerpując przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny, o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.. Orzekając o wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jej minimalnej wysokości. Określenie w art. 154 § 6 p.p.s.a., jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, iż sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 449/09, LEX 493805). W przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż przyczyny niedochowania terminu – wadliwe zakwalifikowanie pisma – wskazują, iż działanie Rady nie stanowiło działania celowego, lecz było wynikiem błędnej oceny prawnej. /-/ W. Batorowicz