II SO/Po 5/12

II SO/Po 5/12 POSTANOWIENIE Dnia 14 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Radzie Miasta P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia wymierzyć Radzie Miasta P. grzywnę w wysokości (...) (...) złotych /-/ A. Łaskarzewska II SO/Po 5/12 UZASADNIENIE W dniu (...) stycznia 2012 r. R. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Radzie Miasta P. grzywny z tytułu nieprzekazanie do tej pory skargi z dnia (...) grudnia 2011 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jak wyjaśniono we wniosku, skarżąca wniosła przedmiotową skargę w dniu (...) grudnia 2011 r., jednakże do tej pory Rada Miasta nie poinformowała skarżącego o jej przekazaniu do sądu. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miasta P. wyjaśnił, iż w dniu (...) listopada 2011 r. do Rady Miasta P. wpłynęło żądanie R. K. dotyczące "zawieszenia w czynnościach zarządu rady Osiedla Stare Miasto". W piśmie podniesiono zarzut prowadzenia przez radnych rady osiedla Stare Miasto pokątnych konsultacji z władzami Miasta w sprawie organizacji tzw. Strefy Kibica w ramach Mistrzostw Euro 2012, brak protokołu i stosownej opinii z zebrania z dnia (...) lipca 2011 r., niedostateczną informację o godzinach urzędowania rady osiedla, udostępnianie przez radę osiedla pomieszczeń, celem pokątnych negocjacji w sprawie Strefy Kibica oraz dopuszczanie "osób postronnych" do wspomnianych negocjacji i organizowanie negocjacji wbrew Osiedlu. Pismem z dnia (...) listopada 2011 r. R. K. został poinformowany, iż mandat radnego klasyfikowany jest jako mandat wolny, a za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonania mandatu ponosi on przez wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną ograniczoną do weryfikacji dokonań rady przy okazji wyborów następnej kadencji. Rada gminy nie dysponuje środkami dyscyplinarnymi wobec radnych rad osiedlowych w razie niewykonywania lub nienależytego wykonywania przez nich obowiązków, a także nadzorczymi wobec organów osiedli, w omawianym przez wnioskodawcę zakresie, czyli uprawnieniami do zmian personalnych w organach osiedla. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) listopada 2011 r., R. K. wskazał, że jego poprzednie pismo należy traktować jako skargę na działalność Rady Osiedla Stare Miasto, w związku z art. 37 Statutu Osiedla Stare Miasto. Podważając legalność pisma z dnia (...) listopada 2011 r. wnioskodawca uznał swoje poprzednie pismo jako pozostawione bez rozpoznania. Jednocześnie ponownie zażądał zawieszenia w czynnościach "Zarządu Rady Osiedla Stare Miasto". Przewodniczący Rady Miasta w dniu (...) listopada 2011 r. skierował sprawę do zbadania zgodnie z właściwością rzeczową, Komisji Samorządowej Rady Miasta, jak również wystąpił do Przewodniczącego Rady Osiedla Stare Miasto o ustosunkowanie się do przedstawianych zarzutów o czym poinformowano R. K. w doręczonym mu w dniu (...) grudnia 2011 r. piśmie. W dalszej kolejności wskazano, iż w dniu (...) grudnia 2011 r. do Rady Miasta wpłynęło kolejne pismo R. K. zatytułowane "skarga sądowa na bezczynność Rady Miasta". W piśmie podniesiono zarzut braku podjęcia przez organ uchwały o treści zgodnej z żądaniem zawartym w piśmie z dnia (...) listopada 2011 r. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) grudnia 2011 r., na podstawie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poinformowano skarżącego że organem właściwym do rozpatrywania skarg na działalność rady gminy, w tym skargi na bezczynność jest, stosownie do przepisu art. 229 kpa, wojewoda. Jednocześnie przypomniano, że w kwestii żądania zawieszenia w czynnościach Zarządu Osiedla Stare Miasto skarżący był poinformowany dwukrotnie o podjętych przez Radę Miasta działaniach, tj. pismami z dnia (...) i (...) listopada 2011 r. oraz ponownie wskazano, że sprawa została skierowana do zbadania przez Komisje Samorządową Rady Miasta. W rezultacie powyższego pisma R. K. skierował do wojewody skargę na bezczynność Rady Miasta w związku z zarzutem braku czynności ze strony Rady w sprawie pisma z dnia (...) listopada 2011 r. dotyczącego żądania zawieszenia w czynnościach Zarządu Osiedla Stare Miasto, do Wojewody. Wojewoda w dniu (...) stycznia 2012 r., uznając wystąpienie p. K. za skargę w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał skargę za bezzasadną, wskazując, iż zarzut braku czynności ze strony Rady Miasta P. nie znalazł odzwierciedlenia w materiale dowodowym wobec pism Przewodniczącego Rady z dnia (...) i (...) listopada oraz (...) grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono również, że zgodnie z art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Stosownie do przytoczonej regulacji, kwalifikacja pisma należy do organu, nie będąc uzależniona od woli Skarżącego. Stosownie do treści art. 229 kpa organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność Rady Miasta był Wojewoda, o czym poinformowano Skarżącego, na podstawie art. 231 kpa i który uznając swą właściwość w przedmiotowej sprawie, przedstawioną skargę rozpatrzył, nie dopatrując się w działalności Rady znamion bezczynności. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. § 2 powyższego artykułu stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Instrumentem dyscyplinującym organy administracyjne w kwestii przekazania w terminie skargi i akt sprawy jest art. 55 § 1 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powyższej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ administracyjny uchybi swoim obowiązkom zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008 Nr 3, poz. 42). Co charakterystyczne, jak podkreśla się w doktrynie zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji sąd, rozpoznając wniosek o którym mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Radzie Miasta. Jak wskazuje analiza akt sprawy, w dniu (...) grudnia 2011 r. wnioskodawca złożył w biurze podawczym Miasta P. dwa wnioski: pierwszy nazwany "Skarga sądowa na bezczynność Rady Miasta" skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta oraz drugi nazwany "Skargą na brak czynności (...)", którego adresatem był Wojewoda. Drugie z powyższych pism zostało przekazane do Wojewody, który rozpatrzył je w dniu (...) stycznia 2012 r. Odnosząc się natomiast do pierwszego z powyższych pism, Przewodniczący Rady Miasta Poznania pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. na podstawie art. 231 kpa odpowiedział skarżącemu, że organem właściwym do rozpatrywania skarg na działalność rady gminy, w tym skargi na bezczynność jest, stosownie do przepisu art. 229 kpa, wojewoda. Działanie powyższe uznać należy za wadliwe. Niewątpliwie, stosownie do treści art. art. 222 kpa o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Oznacza to, że kwalifikacja pisma jako skargi lub wniosku należy do organu, nie będąc uzależniona od woli skarżącego. Mieć jednakże należy na względzie, że przepis powyższy odnosi się do postępowań uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do postępowań dotyczących skarg i wniosków uregulowanych w powyższej ustawie. Nie ma on natomiast zastosowanie do skargi, o jakiej mowa w art. 50 i następnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc do pisma inicjującego sądową kontrolę działań organów administracji publicznej. Co więcej, za niedopuszczalną uznać bowiem należałoby sytuację, w której organ administracji publicznej, za pomocą którego wnoszona jest skarga do sądu administracyjnego, decydował o charakterze pisma. W powyższym zakresie obowiązkiem organu jest przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu, a więc wypełnienie obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 powoływanej powyżej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż to wyłącznie sąd administracyjny uprawniony jest do oceny zasadności żądania strony, którego to uprawnienia nie posiada organ administracji publicznej. Zaaprobowanie poglądu, zgodnie z który to organ administracji decydowałby, czy dane pismo należy zakwalifikować jako skargę sądowoadministracyjną mogłoby bowiem prowadzić do uniemożliwienia efektywnej kontroli działań organów administracji publicznej. Analiza pisma wnioskodawcy z dnia (...) grudnia 2011 r. wskazuje, iż jego intencją było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismo powyższe było bowiem nazwane "Skargą sądową na bezczynność Rady Miasta", zaś jej adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pismo powyższe zawierało również jasno określone żądanie, jakim było zobowiązanie Rady Miasta do zawieszenia w czynnościach Rady Osiedla. W ocenie Sądu w powyższym stanie faktycznym obowiązkiem organu było zakwalifikowanie pisma jako skargi sądowoadministracyjnej i przekazanie jej do sądu celem nadania biegu skardze. Organ nie podjął jednakże powyższych działań, naruszając tym samym art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wyczerpując przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny, o jakiej mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy. Orzekając o wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jej minimalnej wysokości. Określenie w art. 154 § 6 powyższej ustawy, jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, iż sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 449/09, LEX 493805). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż przyczyną niedochowania terminu było wadliwe zakwalifikowanie pisma. Działanie Rady nie stanowiło zatem działania celowego, było wynikiem błędnej oceny prawnej. Stąd też za odpowiadające wymogom art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 uznać należy wymierzenie jej w wysokości (...) zł. /-/ A. Łaskarzewska