II SO/Po 5/24

Dnia 13 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2024 roku sprawy z wniosku Ł. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. Ł. C. o wymierzenie grzywny Komitetowi [...] W. w przedmiocie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia: I. wymierzyć Komitetowi W. grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z tytułu niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę; II. zasądzić od Komitetu W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. Ł. C. (zwany dalej "wnioskodawcą") prowadzący działalność gospodarczą pod firmą C. Ł. C., zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie Komitetowi W. (zwanego dalej "Komitetem") grzywny z tytułu nieprzekazania jego skargi na decyzję Komitetu o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że w piśmie z dnia 27 maja 2024 r. złożył skargę, której przedmiot opisano w poprzednim zdaniu. Skarga ta wpłynęła do Komitetu w dniu 28 maja 2024 r., co potwierdza podpis pełnomocnika wyborczego – M. P.. Dowiedziawszy się, że skarga na decyzję Komitetu nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnioskodawca postanowił wystąpić z wnioskiem o ukaranie Komitetu grzywną w wysokości [...] zł. Wnioskodawca uzasadnił wysokość grzywny tym, że Komitet jest ciałem, które zabiega o to, aby osoby zrzeszone w jego ramach zdobyły władzę w wyborach samorządowych zarządzonych na dzień 7 kwietnia 2024 r. W świetle standardów państwa prawnego należy wymagać, aby kandydaci na urząd radnych powiatowych ściśle przestrzegali prawa. Komitet, jako podmiot działający w świetle prawa wyborczego, jest zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa, co jest jeszcze silniej akcentowane wobec tego, że jego członkowie mają zamiar sprawować albo współsprawować władzę. W odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną Komitet, reprezentowany przez pełnomocnika wyborczego – M. P. – wniósł o odstąpienie od nałożenia grzywny. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, Komitet wskazał, że ze względu na stan zdrowia i pobyt w szpitalu z powodu chorób nowotworowych, pełnomocnik wyborczy, jak i jego żona, nie byli w stanie przekazać skargi wnioskodawcy na czas. Pełnomocnik Komitetu wskazał, że dokumentacja medyczna zostanie udostępniona na potrzeby i wskazanie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przywołana regulacja ma charakter ogólny, tj. we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych organ administracji publicznej ma obowiązek przekazać kompletne akta wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni począwszy od dnia wniesienia skargi. Przepis ten doznaje jednak wyjątku w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W sytuacji, w której zastosowanie znajdują dwa przepisy, które wzajemnie się wykluczają, należy zastosować regułę kolizyjną wyrażoną łacińską paremią lex specialis derogat legi generali i przyznać pierwszeństwo zastosowania przepisowi, który ma charakter szczególny względem regulacji ogólnej. W związku z tym w niniejszej sprawie Komitet miał obowiązek przekazać skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy w terminie 15 dni od dnia, w którym wpłynęła skarga na jego decyzję administracyjną. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niedochowania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czyli nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz przekroczenie terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej skargi, a także czy skarga jest uzasadniona (zob. uchwałę NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ten jest niezależny także od tego, czy organ władzy publicznej, którym niewątpliwie jest Komitet, jest organem administracji publicznej. Pojęcie organu wskazane w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest bowiem ograniczone do organu administracji publicznej, lecz należy przez nie rozumieć organ w subiektywnym znaczeniu, czyli podmiot, o którym skarżący twierdzi, że jest organem władzy publicznej, względnie inny podmiotem, którego działanie lub bezczynność poddana jest kognicji sądów administracyjnych. Należało uznać zatem, że wniosek o wymierzenie Komitetowi grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Istota sporu zaistniałego na gruncie tej sprawy, która jednocześnie jest sprawą odrębną od sprawy ze skargi na decyzję administracyjną Komitetu, jest to, czy Komitet dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Obowiązek ten polega na przekazaniu Sądowi w terminie 15 dni skargi, odpowiedzi na nią wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Sąd zwraca uwagę na sam obowiązek przekazania dokumentacji. Podkreślenia wymaga to, że Komitet nie jest właściwy do oceny swojej możliwości wykonania obowiązku ustawowego. Komitet podniósł w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ jego pełnomocnik oraz żona pełnomocnika przebywają w szpitalu w związku z chorobami nowotworowymi. Jednocześnie Komitet nie uprawdopodobnił nawet ww. okoliczności, tj. nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, co powinno być w najlepszym interesie Komitetu dla wykazania uzasadnienia zwłoki. Skarga wnioskodawcy wpłynęła do Komitetu w dniu 28 maja 2024 r., co potwierdza podpis pełnomocnika Komitetu (k. [...] akt sądowych). To oznacza, że do dnia 12 czerwca 2024 r. skarga, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy powinny zostać nadane na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Korespondencja ta została dopiero nadana dopiero w dniu 7 sierpnia 2024 r., co potwierdza prezentata na kopercie: "W. [...]*". W tej przesyłce znajdowała się odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny oraz brakujące dokumenty, co oznacza, że skarga nie zostałaby nadesłana, gdyby nie upomnienie się o to przez wnioskodawcę. Nie może być zatem mowy o nieznacznym przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przepis art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. stanowi jasno: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Termin 30-dniowy ulega skróceniu z uwagi na pierwszeństwo art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jednakże, przepisy p.p.s.a. nie znają pojęcia nieznaczności, a więc jeżeli ustawodawca wskazuje 15-dniowy termin, to oznacza, że przekazanie dokumentów do sądu administracyjnego musi nastąpić z zachowaniem tego terminu. Uchybienie choćby o jeden dzień już otwiera drogę do złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nieznaczność przekroczenia terminu może jedynie wpływać na wymiar grzywny szczególnie, że jej wysokość pozostawiono uznaniowości sądu administracyjnego (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 61/21, dostępne w CBOSA). Nieprzekonująca jest argumentacja o niemożności terminowego przekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy z uwagi na hospitalizację. Jest tak dlatego, ponieważ, po pierwsze, Komitet nie nadesłał żadnej dokumentacji medycznej, która mogłaby potwierdzać tezę stawianą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. W najlepszym interesie Komitetu było dowiedzenie braku możliwości działania, wyjaśnienie braku złej woli. Byłoby to istotne dla Sądu chociażby po to, aby zdecydować o wysokości grzywny, jaką należy wymierzyć Komitetowi. Gdyby Komitet przyjął postawę, z której można byłoby odczytać brak złej woli, chęć wywiązania się z prawnego obowiązku pomimo istniejących trudności, Sąd mógłby miarkować wysokość grzywny, gdyż to pozostaje w kwestii uznaniowej Sądu. Po drugie, nie jest istotna przyczyna uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Po trzecie, w skład Komitetu wchodzą także inne osoby, które mogłyby zastąpić pełnomocnika Komitetu w wykonywaniu obowiązków ustawowych. Na stronie Krajowego Biura Wyborczego widnieje lista 27 kandydatów Komitetu do Rady Powiatu [...], a tylko trzech spośród z nich uzyskało mandat radnego. Jeżeli twierdzenia o hospitalizacji są prawdziwe, nie oznacza to całkowitej niemożności działania. O ile, zgodnie z prawem wyborczym, pełnomocnik wyborczy reprezentuje Komitet, to nie oznacza to, że nie ma możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa, czy skorzystania z pomocy innej osoby, która przekazałaby skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy na czas. Komitet w żaden sposób nie uprawdopodobnił możliwości swojego działania, a rolą Sądu nie jest dochodzenie tego, jaka była przyczyna zwłoki. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny Komitetowi z tytułu nieprzekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Komitetowi grzywnę w wysokości [...] zł (pkt I sentencji postanowienia). Sąd doszedł do przekonania, że kwota [...]zł, o jakiej wymierzenie wnioskował wnioskodawca, będzie miarodajną sankcją. Należy uświadomić sobie, co zresztą wnioskodawca podniósł w uzasadnieniu swojego wniosku, że Komitet jest podmiotem zrzeszającym osoby mające zamiar zdobyć władzę i ją sprawować albo brać udział w jej sprawowaniu. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawa wymaga, aby stanowienie i stosowanie prawa odbywało się z poszanowaniem najwyższych standardów prawnych i etycznych. Od kandydatów na radnych, posłów, senatorów, posłów do Parlamentu Europejskiego czy na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, należy szczególnie wymagać rygorystycznego przestrzegania prawa, gdyż w razie objęcia funkcji, są oni następnie zobowiązani do jego stosowania i stanowienia. Jest to dodatkowo uzasadnione z uwagi na ślubowanie, jakie składa elekt. Na gruncie niniejszej sprawy, trzech spośród 27 kandydatów na radnych Rady Powiatu [...] uzyskało mandaty radnych. Każda z tych osób złożyła ślubowanie o następującej treści: "Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny, wspólnoty samorządowej powiatu i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej". Każdy z kandydatów, którzy zrzeszeni w ramach Komitetu dążyli do objęcia zamierzonych mandatów, byli zobowiązani do tego, aby dawać rękojmie w zakresie stosowania przepisów prawa. Oznacza to, że od samego Komitetu szczególnie należy oczekiwać, iż obowiązki wynikające z przepisów prawa będą realizowane z gorliwością. Zwłoka, jakiej dopuścił się Komitet na gruncie niniejszej sprawy, tj. uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. o 56 dni jest jeszcze bardziej dotkliwa, jeżeli uwagę zwróci się na to, że Komitet jest zrzeszeniem osób zamierzających zdobyć władzę i ją sprawować. Jeżeli Komitet nie wywiązuje się z obowiązków ustawowych, trudno oczekiwać tego od osób, które dążą do objęcia stanowisk na skutek wyborów. Uwadze Sądu nie uchodzi to, że przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy nastąpiło dopiero wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny. Uzasadnione jest zatem wnioskowanie, że gdyby wnioskodawca nie złożył swojego wniosku, skarga mogłaby jeszcze długo nie zostać przekazana do tut. Sądu. Sąd przystał na wniosek o wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł, ponieważ wnioskodawca umotywował swoje żądanie, a Komitet nie wykazał zainteresowania przedstawieniem dowodów na okoliczności, które podniósł o odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy nastąpiło już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego o wymierzenie grzywny, zatem postawa Komitetu, będącego politycznym zrzeszeniem kandydatów, szczególnie zasługuje na dezaprobatę. Sąd ma świadomość surowości wymierzonej grzywny, jednakże z ww. względów musi ona wywrzeć skutek w postaci jeszcze silniejszego zobligowania Komitetu, jako zrzeszenia kandydatów na stanowiska polityczne, do rygorystycznego przestrzegania prawa. Skoro Komitet dąży do zwycięstwa w wyborach, to sposób postępowania przez radnych jest następnie przedmiotem obserwacji ze strony wyborców, co także przekłada się na behawioralne uzasadnienie przestrzegania prawa. Na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu od wniosku (pkt II sentencji postanowienia).