II SO/Po 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R.K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Radzie Miasta P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia wymierzyć Radzie Miasta P. grzywnę w wysokości 100,- (słownie: sto) złotych. /-/ J. Zieliński Pismem z dnia 5 marca 2012 r. R. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Radzie Miasta P. grzywny z tytułu nieprzekazania temu Sądowi skargi z dnia 11 stycznia 2012 r. Jak wyjaśniono we wniosku, skarżący wniósł przedmiotową skargę w dniu 11 stycznia 2012 r., jednakże do tej pory Rada Miasta nie poinformowała go o jej przekazaniu do Sądu. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miasta P. wyjaśnił, iż w dniu 22 listopada 2011 r. do Rady Miasta P. wpłynęła "skarga administracyjna" w związku z organizacją Strefy Kibica Euro 2012 na Pl. W. w P. Skarżący jako podstawę swojej skargi wskazała art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W związku z powyższym Przewodniczący Rady Miasta P. powyższą skargę przekazał do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P.. Dalej organ wskazał, iż w dniu 30 listopada 2011 r. R. K. wniósł "ponaglenie" wskazując, iż przekazanie jego skargi z dnia 22 listopada 2011 r. do Prezydenta Miasta P. jest sprzeczne z treścią art. 229 k.p.a. Natomiast w dniu 11 grudnia 2011 r. R. K. wniósł kolejną skargę tożsamą w swojej treści ze skargą z dnia 22 listopada 2011 r. Skarga ta została zakwalifikowana jako skarga dotycząca działalności Prezydenta Miasta P. podlegająca rozpatrzeniu w trybie działu VIII k.p.a. Przewodniczący Rady Miasta P. wyjaśnił, iż w trakcie rozpatrywania tej skargi przez Radę Miasta, pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. R. K. wniósł do Rady Miasta pismo zatytułowane "skarga sądowa" dotyczące bezczynności Rady Miasta P. wobec skargi z dnia 22 listopada 2011 r. W tym miejscu Przewodniczący Rady Miasta P. wskazał, że zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Stosownie do przytoczonej regulacji, skargę z dnia 11 stycznia 2012 r. zakwalifikowano do zgodnie z jej treścią , jako skargę na działalność (bezczynność) Rady Miasta P., do której rozpoznania właściwym jest Wojewoda Wielkopolski o czym poinformowano R. K. pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, iż w dniu [...] 2012 r. Rada Miasta P. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie skargi R. K. na Prezydenta Miasta P., w której wszystkie podniesione zarzuty uznała za bezzasadne. Ponadto podniesiono, iż stronie niezadowolonej z sposobu załatwienia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. § 2 powyższego artykułu stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Instrumentem dyscyplinującym organy administracyjne w kwestii przekazania w terminie skargi i akt sprawy jest art. 55 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powyższej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ administracyjny uchybi swoim obowiązkom zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008 Nr 3, poz. 42). W doktrynie podkreśla się, iż zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). W konsekwencji sąd, rozpoznając wniosek o którym mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie występują okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Radzie Miasta P. Z akt sprawy wynika, iż R. K. w dniu 11 stycznia 2012 r. złożył za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta P. adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "skargę sądową" na bezczynność Rady Miasta P. wobec skargi z dnia 22 listopada 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta P. pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. odnosząc się do skargi z dnia 11 stycznia 2012 r . poinformował R. K., że złożył on już do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 30 listopada 2011 r. skargę na bezczynność Rady Miasta P. w przedmiocie błędnego przekazania jego skargi z dnia 22 lutego 2011 r. To Wojewoda jest zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na działalność rady gminy, a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Działanie powyższe uznać należy za wadliwe. Niewątpliwie, stosownie do treści art. art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Oznacza to, że kwalifikacja pisma jako skargi lub wniosku należy do organu, nie będąc uzależniona od woli skarżącego. Mieć jednakże należy na względzie, że przepis powyższy odnosi się do postępowań uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do postępowań dotyczących skarg i wniosków uregulowanych w powyższej ustawie. Nie ma on natomiast zastosowanie do skargi, o jakiej mowa w art. 50 i następnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc do pisma inicjującego sądową kontrolę działań organów administracji publicznej. Co więcej, za niedopuszczalną uznać bowiem należałoby sytuację, w której organ administracji publicznej, za pomocą którego wnoszona jest skarga do sądu administracyjnego, decydował o charakterze pisma. W powyższym zakresie obowiązkiem organu jest przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu, a więc wypełnienie obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 powoływanej powyżej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż to wyłącznie sąd administracyjny uprawniony jest do oceny zasadności żądania strony, którego to uprawnienia nie posiada organ administracji publicznej. Zaaprobowanie poglądu, zgodnie z którym to organ administracji decydowałby, czy dane pismo należy zakwalifikować jako skargę sądowoadministracyjną mogłoby bowiem prowadzić do uniemożliwienia efektywnej kontroli działań organów administracji publicznej. Z treści pisma R. K. z dnia 11 stycznia 2012 r. wynika, iż jego intencją było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismo powyższe było bowiem nazwane "Skargą sądową na bezczynność Rady Miasta", zaś jej adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ocenie Sądu w powyższym stanie faktycznym obowiązkiem organu było zakwalifikowanie pisma jako skargi sądowoadministracyjnej i przekazanie jej do sądu celem nadania biegu. Organ nie podjął jednakże powyższych działań, naruszając tym samym art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wyczerpując przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny, o jakiej mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jej minimalnej wysokości. Określenie w art. 154 § 6 p.p.s.a., jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, iż sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 449/09, LEX 493805). W przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż przyczyny niedochowania terminu – wadliwe zakwalifikowanie pisma – wskazują, iż działanie Rady nie stanowiło działania celowego, lecz było wynikiem błędnej oceny prawnej. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w części rozstrzygającej postanowienia. /-/ J. Zieliński