II SO/Po 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. L. M. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy P. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1) wymierzyć Burmistrzowi Gminy P. grzywnę w wysokości ... (...) złotych, 2) zasądzić od Burmistrza Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W dniu 28 lipca 2015 r. P. L. M.zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Burmistrzowi Gminy P. grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej również: p.p.s.a.), tj. za nieprzekazanie Sądowi złożonej przez niego skargi na bezczynność wymienionego organu, która do Urzędu Gminy wpłynęła w dniu 1 lipca 2015 r. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 8 kwietnia 2015 r. złożył do wymienionego organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec bezczynności Burmistrza Gminy P., wniósł skargę na bezczynność, której organ nie przekazał do Sądu, choć ciąży na nim taki obowiązek. Jednocześnie organ w przesłanym skarżącemu piśmie z dnia 13 lipca 2015 r. zajął stanowisko, iż skarga na bezczynność winna zostać rozpatrzona przez Radę Miejską P., zgodnie z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ poinformował, że sesja Rady odbędzie się w miesiącu wrześniu br. Organ zarazem wezwał wnioskodawcę, mając na uwadze, że jako adresata skargi wskazał on Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, do "sprecyzowania swoich żądań, ewentualne przyjęcie, iż sprawa została wyjaśniona". Wnioskodawcę poinformowano, że Burmistrz Gminy P. nie wydał żadnej decyzji w latach 2014 i 2015 dotyczącej uprawy konopii, co było przyczyną braku odpowiedzi na wniosek w sprawie przesłania kopii decyzji za okres 2014-2015 w sprawie zgód na uprawę konopii włóknistych. Przedmiotowy wniosek wpłynął bezpośrednio do Sądu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2015 r. odpis wniosku został przesłany do Burmistrza Gminy P. wraz z zobowiązaniem do złożenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 3 września 2015 r., który do Sądu wpłynął w dniu 8 września 2015 r.), Burmistrz Gminy P. wniosek uznał za nieuzasadniony. Organ podtrzymał i przytoczył stanowisko zawarte w skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 13 lipca 2015 r. znak .... Burmistrz Gminy P. w wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 22 września 2015 r. nadesłał akta sprawy wytworzone w związku z wnioskiem P. L. M. z dnia 8 kwietnia 2015 r., w tym pisemnej wersji wniosku, skargi na bezczynność z dnia 29 czerwca 2015 r., uchwałę rady Miejskiej P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w sprawie rozpatrzenie skargi na działalność Burmistrza - Rada uznała skargę za niezasadną Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis § 2 powyższego artykułu stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Instrumentem dyscyplinującym organy administracyjne w kwestii przekazania w terminie skargi i akt sprawy jest art. 55 § 1 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powyższej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ administracyjny uchybi swoim obowiązkom zarówno w przypadku, gdy nie podejmie w terminie czynności wymienionych w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i wtedy, gdy ograniczy się jedynie do wykonania niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008 Nr 3, poz. 42). Co charakterystyczne, jak podkreśla się w doktrynie, zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji sąd, rozpoznając wniosek o którym mowa w art. 55 § 1 powyższej ustawy, zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czasu jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wymierzenie grzywny Burmistrzowi Gminy P.. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez organ, skarga na bezczynność, której dotyczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, została wniesiona do organu w dniu 1 lipca 2015 r. i dotąd nie została przekazana do Sądu zgodnie z trybem określonym wyżej wymienionym przepisem art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, iż na organie nadal ciąży obowiązek przekazania skargi do sądu administracyjnego, bowiem to rolą sądu, a nie organu, jest kwalifikacja samej skargi jak i ocena jej zasadności. Skarżący jednoznacznie oznaczył w skardze na bezczynność, kto jest jej adresatem (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu), zatem zbędnym było wzywanie go do "uściślenia swoich żądań", a za nieuprawnione uznać należy przyjęcie przez organ, że brak odpowiedzi skarżącego na pismo z dnia 13 lipca 2015 r. oznacza uznanie, że sprawa została wyjaśniona. Z chwilą wpłynięcia skargi do organu wszczęte zostało postępowanie sądowadministracyjne i obowiązkiem organu było przekazanie skargi do sądu, celem jej rozpatrzenia. Na tym etapie organ może co najwyżej uwzględnić skargę w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), lecz nadal ma obowiązek przekazania skargi do sądu, bowiem to sąd administracyjny ocenia, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikłą z faktu uwzględnienia skargi lub jej cofnięcia przez skarżącego. W świetle powyższego za nieuprawnione uznać należy przyjęcie przez organ, że skarga P. L. M. z dnia 1 lipca 2015 r. powinna zostać rozpatrzona w trybie skargi powszechnej przez Radę Miejską P., co nastąpiło w dniu ... 2015 r. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia normy zawartej w art. 54 § 2 ustawy, bowiem nie przesłał skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy w terminie wynikającym z tego przepisu. Od daty wpływu skargi do organu upłynęły już ok. 4 miesiące, a skarga nadal nie została do Sądu przekazana, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie zaszły w sprawie żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby powyższe zaniechanie. Organ dopuścił się kilkumiesięcznej zwłoki, co mając również na uwadze restrykcyjne przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), jest tym bardziej niedopuszczalne. Zważywszy, iż przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., I OZ 20/14, Lex nr 1452215), Sąd, na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy postanowił o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 200 zł. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zauważyć ponownie należy, że ustawodawca nie przewidział dolnej granicy grzywny, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Podmiot zobowiązany do przekazania skargi winien wziąć pod uwagę również i tę okoliczność, że wymierzenie grzywny uzależnione jest od pozostawania w zwłoce w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz istnienia stosowanego wniosku strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. Dodać również należy, że przy ponownym wymierzaniu grzywny przesłanką mającą wpływ na jej wysokość będzie również niezastosowanie się organu do wydanego już postanowienia sądowego w sprawie zastosowania grzywny. Mając powyższe na uwadze za adekwatną wysokość grzywny w stosunku do okresu zwłoki w wypełnieniu przez organ ustawowych obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał kwotę 500 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, iż zaistniałe opóźnienie w prawidłowym załatwieniu sprawy wynikało z przyjętej przez organ oceny sprawy oraz wykładni przepisów prawa. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ naruszenie prawa, jednocześnie ma charakter prewencyjny, mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a. o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Inicjatywa w zakresie wystąpienia z takim postanowieniem leży jednakże po stronie podmiotów wymienionych w tym przepisie i jest podejmowana tylko z urzędu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że na obecnym etapie postępowania nie zaistniały jeszcze wystarczające przesłanki do zastosowania wskazanej instytucji, co oczywiście nie wyklucza sytuacji, że w przypadku dalszego braku aktywności organu, konieczność taka nie wystąpi. Kończąc wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość zachowania na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak