III SA/Po 1/19

Dnia 6 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej: "strona"), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], od decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD") z [...] czerwca 2018 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: "u.t.d."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] grudnia 2017 r., w punkcie kontroli [...] droga krajowa S-3, zatrzymano do kontroli samochód marki MAN o numerze rej. [...], którym kierował M. K.. W chwili zatrzymania pojazdem tym wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy (odpady kat. III) z miejscowości S. do miejscowości C. na bazę przedsiębiorstwa [...]. Załadowcą były [...] oraz [...]. ze S.. Z okazanych dokumentów wynikało, że nabywcą była spółka [...]. W toku kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego. Kierowca oświadczył, że nie otrzymał od strony dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego. Kontrola udokumentowana została w protokole kontroli nr [...] Pismem z [...] grudnia 2018 r. [...] zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W toku postępowania strona wyjaśniła, że przewóz polegał na transporcie przeterminowanej żywności (odpadów kategorii III) ze sklepu do miejsca utylizacji. Transport odbywał się na trasie S.-C.. Strona wskazała, że wyposażyła kierowcę w stosowne dokumenty niezbędne do jego wykonania. Dokumenty zostały wyłożone do zabrania, jednak na skutek niedopatrzenia nie zostały wzięte do pojazdu. Z tego względu kierowca nie dysponował nimi na moment kontroli. Strona podniosła w związku z tym, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Przedłożono przy tym kopię udzielonego stronie [...] grudnia 2018 r. zaświadczenia na przewozy własne nr [...]. WITD decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężna w wysokości [...] zł, stwierdzając że strona dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy). W odwołaniu, wnosząc o umorzenie postępowania, strona podniosła, że w trybie art. 92 ust. 3 i 4 u.t.d. toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K., sygn. akt [...]. Strona wskazała, że prowadzi to do naruszenia zasady ne bis in idem oraz zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem strony jej odpowiedzialność stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. powinna podlegać wyłączeniu. Ponadto, strona wskazała na naruszenie art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 13 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), a także art. 92a ust. 1 u.t.d., zwracając zwłaszcza uwagę na okoliczność posiadania – zdaniem strony – wymaganego zezwolenia. GITD w powyższej decyzji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przywołał treść art. 4 pkt 1 i pkt 22, a także art. 5 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d. uznając, że strona dopuściła się naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Sporny przewóz miał charakter transportu bez wymaganego zezwolenia przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, a nie przewozu na potrzeby własne. Jak zaznaczył organ w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 4 pkt 4 u.t.d., bowiem strona nie wykazała, że przewożone rzeczy były jej własnością lub zostały przez nią sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu był przewóz rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby. W związku z tym okoliczność uzyskania zaświadczenia na potrzeby własne nie ma w sprawie znaczenia. W ocenie GITD nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały zbadane, a także przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Odwołujący był ponadto informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, były mu udzielane niezbędne wyjaśnienia i wskazówki, jak również nie został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu i mógł wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów. Za bezzasadne GITD uznał twierdzenia strony, co do konieczności wyłączenia jej odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zdaniem organu art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. określają podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotów różnej kategorii. Poza podmiotem wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem do odpowiedzialności może zostać pociągnięty także kierujący pojazdem (art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.), czy osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d.). Różnica polega na tym, że za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmioty określone w art. 92 u.t.d. wymierza się grzywnę i jest to odpowiedzialność wykroczeniowa. Natomiast odpowiedzialność określona w art. 92a u.t.d. oparta jest na zasadach odpowiedzialności administracyjnej. Tym samym przedsiębiorca, jak i osoba wymieniona w art. 92 u.t.d., mogą zostać ukarani zarówno za wykroczenie, jak i naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, za wyjątkiem przypadku określonego w art. 92a ust. 5 u.t.d. W oparciu o protokół kontroli organ ustalił, że kierowca został ukarany mandatem karnym w kwocie [...]zł za nieokazanie wypisu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypisu z licencji lub innego wymaganego w związku z przewozem drogowym dokumentem, o którym mowa w art. 87 u.t.d. Kierowca jest zaś innym podmiotem niż strona – przedsiębiorca. Zdaniem organu brak jest wobec tego także podstaw do zawieszenia postępowania, jako że postępowanie w trybie wykroczeniowym – prowadzone w związku z art. 92 u.t.d. – jest niezależne od rozpatrywanej sprawy. Odwołując się do treści art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. GITD podniósł, że strona nie wykazała, iż została już na nią nałożona kara pieniężna za to samo naruszenie, a to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania powyższej regulacji, jako że to on wywodzi stąd skutki prawne. Dlatego też twierdzenia strony są nieuzasadnione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., przez nie umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, podczas gdy za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, to jest Sąd Rejonowy w K. skazujący skarżącego wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie [...], 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez nieustalenie, że w sprawie dotyczącej tego samego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w dacie wydania istniał prawomocny wyrok sądu nakładający na skarżącego karę grzywny. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do tego, czy z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], w którym uznano skarżącego za winnego popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.1. załącznika nr 2 do ustawy, a więc niewyposażenie kierowcy w wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, co ujawniono podczas kontroli [...] grudnia 2017 r. na drodze ekspresowej S3, i za wykroczenie to wymierzono skarżącemu grzywnę w wysokości [...] zł – w kontrolowanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., to jest czy okoliczność ta stanowi o tym, iż za stwierdzone naruszenie na skarżącego, jako podmiot wykonujący przewóz, nałożona została kara przez inny uprawniony organ. W tym miejscu podnieść trzeba, że w sprawie nie jest już kwestionowane to, że skarżący dopuścił się naruszenia z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc, że wykonywał on transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, za co – w oparciu o art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. – powinna zostać wymierzona kara pieniężna w kwocie [...]zł. Nie budzi to także wątpliwości tut. Sądu. W sprawie sporne pozostaje zatem to, czy skarżący nie powinien zostać zwolniony z powyższej odpowiedzialności administracyjnej z uwagi na uprzednie skazanie wspomnianym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], za wykroczenie z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 2 do ustawy. Skarżący doszukuje się bowiem w tym względzie naruszenia przez GITD zasady ne bis in idem, jak również uchybień w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, bowiem GITD pomimo zawartych w odwołaniu informacji o toczącym się wobec skarżącego postępowaniu o wykroczenie z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d., nie podjął w tym kierunku żadnych czynności dowodowych. Na uwagę zasługuje to, że wyrok Sądu Rejonowego w K. został przesłany do GITD przez skarżącego po wydaniu zaskarżonej decyzji, a okoliczność jego niepozyskania przez sam organ rozpatrywana być musi w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dalszego rozważenia jednak wymaga, czy okoliczność, która miałaby w związku z tym podlegać udowodnieniu, a więc skazanie skarżącego za rzeczone wykroczenie, miała w ogóle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Z prezentowanym w tym względzie stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, zauważyć należy, że naruszenie z lp. 1.1. załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, którego bezspornie dopuścił się skarżący, w realiach kontrolowanej sprawy aktualizuje po stronie organu Inspekcji Transportu Drogowego obowiązek skorzystania z art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 u.t.d. Regulacje te przewidują bowiem, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 u.t.d.), zaś wykaz tych naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. – o czym stanowi już art. 93 ust. 1 u.t.d. – nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywania kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie budzi zatem na tle przywołanych regulacji jakichkolwiek wątpliwości to, że organ Inspekcji Transportu Drogowego z uwagi na stwierdzone naruszenie w toku kontroli przewozu drogowego wykonywanego przez skarżącego zobowiązany był nałożyć na skarżącego karę pieniężną, o której mowa w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy, nie dysponując w tym względzie jakąkolwiek uznaniowością. Skarżący w rozpatrywanej sprawie zmierza w istocie do odwrócenia rozwiązania, jakie przyjęte zostało przez ustawodawcę w art. 92a ust. 5 u.t.d. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Ustawodawca jednoznacznie zatem określił, który rodzaj odpowiedzialności – z tytułu popełnionego wykroczenia, czy z tytułu deliktu administracyjnego – ma pierwszeństwo w sytuacji, w której ten sam czyn podlega w rozważanym zakresie podwójnej kwalifikacji prawnej, przyznając w sposób nie budzący wątpliwości pierwszeństwo odpowiedzialności administracyjnej. Wobec przywołanego brzmienia art. 92a ust. 5 u.t.d. – wbrew postanowieniom tego przepisu – GITD nie mógł uznać, że w przypadku skarżącego pierwszeństwo przyznać jednak trzeba odpowiedzialności za popełnione wykroczenie, abstrahując już nawet od tego, że kwalifikacja prawna dokonana przez Sąd Rejonowy w K. jest w tym względzie odmienna od dokonanej przez organ, skoro wskazuje na konieczność dysponowania przez skarżącego zaświadczeniem o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, a nie zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bądź licencją. GITD w tym stanie prawnym zobowiązany był sięgnąć po rozwiązanie przewidziane w art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy, niezależnie od toczącego się wobec skarżącego postępowania o wykroczenie z art. 92 ust. 3 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 2 do ustawy, jak i niezależnie od zakończenia tego postępowania. Nie jest przy tym trafne odwołanie się przez skarżącego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt P 124/15, który odnosi się do odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, rozstrzygając – na gruncie standardów konstytucyjnych – problematykę zbiegu art. 271 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.) z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 3.9. załącznika nr 3 do ustawy, która to problematyka wykracza poza mające znaczenie w rozpatrywanym przypadku rozwiązanie przyjęte w art. 92a ust. 5 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, bowiem Trybunał stwierdził w nim niezgodność art. 271 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. z zasadą ne bis in idem oraz zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, jednak uczynił to w zakresie, w jakim przepisy te dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, który stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego opisane w lp. 3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odpowiedzialności za przestępstwo oraz kary pieniężnej. Kontrolowana sprawa w żaden sposób nie mieści się w tym zakresie. Po drugie, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., który przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Dość stwierdzić, że przepis ten dotyczy odmiennej materii niż ta, na którą powołuje się skarżący. Nie odnosi się on bowiem do takiej sytuacji, jak choćby przywołany powyżej art. 92a ust. 5 u.t.d., w której ten sam czyn kwalifikowany jest przez ustawodawcę do więcej niż jednego rodzaju odpowiedzialności – administracyjnej, karnej, czy za wykroczenia – lecz do takiej sytuacji, gdy w ramach odpowiedzialności administracyjnej za określone (stwierdzone) naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została już nałożona kara. Przyjęcie takiego rozwiązania w art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. jest konieczne, jeśli zważy się, że nie tylko organy Inspekcji Transportu Drogowego są uprawnione do przeprowadzania kontroli aktualizującej obowiązek wydania decyzji z art. 92a ust. 1 u.t.d. (por. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 u.t.d.), a określone naruszenie z załącznika nr 3 do ustawy może zostać w konsekwencji stwierdzone także przez inny uprawniony organ. W świetle powyższych rozważań nie mógł odnieść zamierzonego skutku ani zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. W tych okoliczności, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalono.