III SA/Po 10/18

Dnia 7 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu X na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Uzasadnienie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa - uchylił w całości postanowienie Dyrektor ZUS z dnia [...] r. w przedmiocie - uznania za uzasadniony zarzutu przedawnienia należności dochodzonych na podstawie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych za okres [...] na FUS, za okres [...] na FP i FGŚP oraz za okres [...] na FUZ i tym samym umarzającego postępowanie egzekucyjne w tym zakresie - uznania za nieuzasadnione zarzutów – nieistnienia obowiązku i przedawnienia należności dochodzonych na podstawie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych za okres [...] na FUZ oraz tytułów wykonawczych z dnia [...] r. - odmowy umorzenia postępowania z uwagi na odmowę uznania zarzutów w zakresie tytułów wykonawczych za okres [...] na FUZ oraz tytułów z dnia [...] r. Organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ZUS wszczął wobec X postępowanie egzekucyjne, w którego trakcie podniósł on zarzuty nieistnienia obowiązku, niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przedawnienia oraz wniósł on o umorzenie postępowania. Organ I instancji uznał w powyższym postanowieniu jeden z zarzutów za uzasadniony a część zarzutów za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania. Zobowiązany wniósł zażalenie i podniósł zarzut naruszenia - art. 35 § 1 u.p.e.a w zw. z art. 57 § 1 u.p.e.a. - art. 466 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez rozbieżności co do okresów dochodzonych w [...] r. a wdrożonych ponownie i wykazanych w tytułach wykonawczych wystawionych w dniu [...] r. - art. 43 kpa poprzez nieskuteczne doręczenie decyzji z [...] - przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców odnośnie zaległych należności za okres r[...]. które wygasną do[...] r. Organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji stwierdził generalnie, że nie odniósł się on w sposób wystarczający do podniesionych przez stronę zarzutów, a do części zarzutów nie odniósł się wcale. Wśród licznych zaniechań procesowych organu I instancji organ odwoławczy wskazał m. in. , że : 1. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uznania za uzasadnione zarzutów strony wniesionych pismem z dnia [...] r. i z akt sprawy wynika, że nie zostało ono zaskarżone. W ocenie organu II instancji należy ustalić komu i kiedy doręczono powyższe postanowienie i wyjaśnić rozbieżność dotyczącą dat odbioru tego postanowienia. 2. Organ winien wyjaśnić kwestię wpłat dokonywanych według zobowiązanego na poczet dochodzonych zobowiązań. W przedmiotowym postanowieniu organ nie wskazał stronie, na poczet jakich zobowiązań zostały zaliczone wpłaty, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutu nieistnienia obowiązku. Nadal sporne pozostaje to, które z należności wskazanych w tytułach wykonawczych z [...] r. zostały wykazane powtórnie w porównaniu z tytułami wystawionymi w dniu [...] r. Organ winien uzupełnić dane pozyskane od wierzyciela w zakresie przedawnienia należności wskazanych w tytułach z dnia [...] r. 3. Zdaniem organu II instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie wyjaśniono rozbieżności w identyfikacji podstawy prawnej obowiązku dla należności z tytułu składki na fundusz pracy i FGŚP. Wskazano bowiem w tytułach na orzeczenie z dnia [...] r. lub [...] r. albo na deklarację złożoną przez podatnika. 4. Organ I instancji winien ponadto wyjaśnić stronie sposób i zasadność wyliczenia określonej wysokości odsetek. 5. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien wyjaśnić rozbieżności pomiędzy okresami dochodzonymi w [...] r. a wdrożonymi ponownie i wykazanymi w tytułach wykonawczych wystawionych w dniu [...] r. Mimo powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji nie poparł niektórych argumentów strony. W sprzeciwie do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie w całości lub części postanowienia organu II instancji z[...] r. jako wydanego z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, albowiem zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji przynajmniej co do części zarzutów strony. Organ II instancji mógł m. in. samodzielnie ustalić okresy wymagalności i przedawnienia zobowiązań wylistowanych przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935, dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"), która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Art. 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca wniosła pismo z dnia [...] r. zatytułowane jako "sprzeciw", a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Dlatego też pismo skarżącej należało potraktować jako sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia odpowiada powyższym wymogom. Zawiera bowiem wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie ZUS wszczął wobec X postępowanie egzekucyjne, w którego trakcie podniósł on zarzuty nieistnienia obowiązku, niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przedawnienia oraz wniósł on o umorzenie postępowania. Organ I instancji uznał w swoim postanowieniu z dnia[...] r. jeden z zarzutów za uzasadniony a część zarzutów za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania. Zobowiązany wniósł zażalenie i podniósł zarzut naruszenia - art. 35 § 1 u.p.e.a w zw. z art. 57 § 1 u.p.e.a. - art. 466 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez rozbieżności co do okresów dochodzonych w [...] r. a wdrożonych ponownie i wykazanych w tytułach wykonawczych wystawionych w dniu [...] r. - art. 43 kpa poprzez nieskuteczne doręczenie decyzji z [...] - przepisów ustawy z dnia [...] r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców odnośnie zaległych należności za okres [...] r. które wygasną do [...] Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że organ II instancji zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji i stwierdził generalnie, że nie odniósł się on w sposób wystarczający do podniesionych przez stronę zarzutów, a do części zarzutów nie odniósł się wcale. Z tego względu nie było podstaw do zastosowania art. 136 kpa, były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, albowiem kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ wskazał bardzo szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wśród licznych zaniechań procesowych organu I instancji organ odwoławczy wskazał m. in. , że : - Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uznania za uzasadnione zarzutów strony wniesionych pismem z dnia[...] r. i z akt sprawy wynika, że nie zostało ono zaskarżone. W ocenie organu II instancji należy ustalić komu i kiedy doręczono powyższe postanowienie i wyjaśnić rozbieżność dotyczącą dat odbioru tego postanowienia. - Organ winien wyjaśnić kwestię wpłat dokonywanych według zobowiązanego na poczet dochodzonych zobowiązań. W przedmiotowym postanowieniu organ nie wskazał stronie, na poczet jakich zobowiązań zostały zaliczone wpłaty, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutu nieistnienia obowiązku. Nadal sporne pozostaje to, które z należności wskazanych w tytułach wykonawczych z [...] r. zostały wykazane powtórnie w porównaniu z tytułami wystawionymi w dniu [...] r. Organ winien uzupełnić dane pozyskane od wierzyciela w zakresie przedawnienia należności wskazanych w tytułach z dnia [...] r. - Zdaniem organu II instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie wyjaśniono rozbieżności w identyfikacji podstawy prawnej obowiązku dla należności z tytułu składki na fundusz pracy i FGŚP. Wskazano bowiem w tytułach na orzeczenie z dnia [...] r. lub[...] r. albo na deklarację złożoną przez podatnika. - Organ I instancji winien ponadto wyjaśnić stronie sposób i zasadność wyliczenia określonej wysokości odsetek. - Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien wyjaśnić rozbieżności pomiędzy okresami dochodzonymi w [...] r. a wdrożonymi ponownie i wykazanymi w tytułach wykonawczych wystawionych w dniu [...] Z powyższych licznych i bardzo różnorodnych wytycznych wynika, że organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dalece niepełny materiał dowodowy, który nie mógł być przy tym uzupełniony w trybie art. 136 kpa. Organ II instancji zasadnie wskazał, że organ I instancji musi uzupełnić w znacznym zakresie materiał dowodowy sprawy i dokonać wielu nowych samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących dochodzonych należności, kwestii ich ewentualnego przedawnienia, prowadzonego postępowania egzekucyjnego itd. Wszystkie te kwestie będą następnie oceniane merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego ( jeżeli strona wniesie zażalenie od nowo wydanego postanowienia organu I instancji ). Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zostały przez organ odwoławczy wykazane. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.