III SA/Po 1001/16

Dnia 20 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę [...]- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego M. K. zgłosiła do dofinansowania wniosek o nr [...] w ramach WRPO na lata 2014-2020 pt. "zwiększenie dostępności edukacji przedszkolnej w gminie K. poprzez budowę nowego przedszkola we wsi K.". W dniu 19 lipca 2016 roku projekt otrzymał ocenę negatywną z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 24 tj." zgodność projektu z wymogami OOŚ. Zgodnie z tym kryterium sprawdzeniu podlega zgodność z wymogami OOŚ obowiązującym w danym działaniu właściwym dla danego rodzaju inwestycji. W informacji organ wskazał, że z dokumentacji aplikacyjnej wynikało, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskano przed decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a zgodnie z Regulaminem konkursu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nastąpić przed uzyskaniem przez wnioskodawcę m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 3 sierpnia 2016 strona złożyła protest od negatywnej oceny projektu. W proteście wskazano, że inwestycja polegająca na budowie przedszkola nie jest objęta aneksem I lub II do dyrektywy Rady 2011/92/UE. A skoro tak, to uwzględniając prowspólnotową wykładnię prawa kwestia kolejności uzyskania oceny oddziaływania na środowisko nie ma znaczenia dla oceny kryterium nr 24 oceny formalnej. Dalej wskazano, że beneficjent spełnił warunki określone art.72 ust.1 pkt 1, bowiem uzyskał przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzję stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją z dnia [...] września 2016 roku Komisja Odwoławcza orzekła o nieuwzględnieniu protestu. Komisja przyznała, że budowa samego przedszkola nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże beneficjent załączył decyzję dotycząca całego kompleksu, a nie przedszkola będącego przedmiotem projektu. Tym samym organ uznał, że strona realizuje jedno przedsięwzięcie, a zgodnie z zapisami części VI pkt 5 Regulaminu konkursu-dla jednego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję środowiskową dla przedsięwzięć powiązanych technologicznie. W konsekwencji przedłożona przez beneficjenta decyzja nie spełniła wymogów kryterium Nr 24, bo uzyskana została po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze w większości powieliła zarzuty protestu, ale też podkreśliła, że miasto nie było zobligowane do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, więc tym samym organ zbyt formalistycznie podszedł do faktu uzyskania tej oceny po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ponownie wskazano, że dla inwestycji pt. budowa przedszkola zgodnie z dyrektywą 2011/92/UE uzyskanie takiej oceny było zbyteczne. W ocenie skarżącego zbyteczne było także dla budowy całego kompleksu edukacyjnego. W ocenie skarżącego negatywna ocena formalna wniosku narusza konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości, gdyż stanowi wyraz nadmiernego formalizmu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U.2016.217 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa wdrożeniowa"), w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm., dalej "ustawa p.p.s.a."). Jak stanowi art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej w przypadku negatywnej ponownej oceny projektu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jak stanowi treść art. 61 ust.8 pkt.1 a) ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. W ocenie sądu skarga jest zasadna co skutkowało orzeczeniem w sposób określony w art. 61 ust. 8 pkt.1 a) ustawy wdrożeniowej. Zdaniem sądu ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem treści art. 37 ust.1 stanowiącym, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgłoszony do dofinansowania projekt jest zgodny z wymogami Oceny Oddziaływania na Środowisko czyli badania wpływu inwestycji na środowisko. OOŚ jest wymagana w przypadku planowanych przedsięwzięć uznanych za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a może też być wymagana na drodze postanowienia administracji ochrony środowiska wobec przedsięwzięć uznanych za potencjalnie znacząco wpływające na środowisko. W podlegającym ocenie kryterium nr 24 sprawdzeniu podlega zgodność z wymogami OOŚ obowiązującymi w danym działaniu. Wymogi dla działania objętego niniejszym postępowaniem określono w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1, zwana dalej dyrektywą OOŚ), w ustawie z dnia 3 października 2008 r – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Istotą tego kryterium jest w istocie zgodność z wymogami OOŚ, a nie zachowanie procedury wymaganej do uzyskania oceny oddziaływania na środowisko. W ramach oceny oddziaływania na środowisko określa się, opisuje i ocenia skutki wpływu przedsięwzięcia na określone dobra, w tym środowisko, zdrowie, warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między w/w elementami. Na tym polega przedmiot oceny oddziaływania na środowisko, bowiem w ocenie sądu w istocie chodzi o oszacowanie skutków wywołanych w środowisku za sprawą realizacji danego przedsięwzięcia. Niespornym jest, że inwestycja - przedsięwzięcie skarżącej jest zgodne z wymogami OOŚ, czego dowodzi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 lipca 2013 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sprzeczność zachodzi natomiast pomiędzy procedurą przeprowadzenia tej oceny, a zapisem Regulaminu konkursu. Tym samym to nie definicja kryterium oceny formalnej, a zapis Regulaminu spowodował uznanie, że strona nie spełniła wymogu określonego w kryterium Nr 24. Zdaniem Sądu, ponownej oceny wymaga okoliczność, czy projekt w istocie odpowiada wymogom formalnym, bo niespornym jest, że przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie i z Dyrektywą Nr 2011/92/UE i ustawą z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czyli aktami wskazanym w Regulaminie w pkt VI pkt 3. Regulamin stanowi zaś, że obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz tryb jej wydania reguluje cyt. wyżej ustawa, ale jednocześnie jako warunek konieczny wskazuje nie zachowanie trybu, ale przedłożenie decyzji środowiskowych: "konieczne jest przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Z akt wynika, że takimi decyzjami strona dysponuje, co pominięto przy ocenie wniosku skarżącej. W ocenie Sądu zbyt formalistyczne jest przyjęcie, że strona nie wykazała zgodności z wymogami OOŚ poprzez niezachowanie procedury wydania decyzji środowiskowej, skoro decyzje takie zostały wydane (jedna już w samej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 29 czerwca 2011, gdzie w pkt 1.2 wskazano, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w cyt. wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) i ustalono ostatecznie że nie ma potrzeby dokonywania oceny. Pominięcie tej kwestii jako najistotniejszej z punktu widzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko skutkuje zbyt pobieżną oceną argumentów beneficjenta. Podkreślić też należy, że organ dokonując kontroli wniosku i załączników, a następnie wzywając stronę do jego korekty nie wezwał jej do wyjaśnienia kwestii zgodności z OOŚ całego przedsięwzięcia, ale przedszkola, czyli przedsięwzięcia stricte objętego wnioskiem. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosków-w przypadku, gdy projekt o charakterze infrastrukturalnym nie został wymieniony w Aneksie I albo II dyrektywy OOŚ[1] (tj. nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), bądź nie wpływa znacząco na obszar Natura 2000, formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ należy wypełnić w ograniczonym zakresie (patrz: Instrukcja wypełniania Formularza). W takiej sytuacji konieczne było wypełnienie zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów sieci Natura 2000. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2013 r. zakresem rozstrzygnięcia objęto cały kompleks edukacyjny, tymczasem przedmiotem wniosku beneficjent objął wyłącznie przedszkole. Z regulaminu wynika wprawdzie zapis, by nie dzielić przedsięwzięcia, ale decyzja ta w istocie obejmuje całe to przedsięwzięcie, co jest niesporne, tyle, że wbrew przepisom ustawy wydana zostało po decyzji ustalającej lokalizację. Skoro jednak z aneksu do dyrektywy i z rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 w sprawie OOŚ nie wynika obowiązek uzyskania takiej decyzji dla przedszkola, to w ocenie Sądu zbyt formalistyczne staje się uznanie o sprzeczności wniosku z Regulaminem, skoro Regulamin jedynie "zaleca" nie łączenie przedsięwzięć. KO przyznała przecież w swoim orzeczeniu, że zgodnie z aneksem II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 nr 2011/92/UE w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (zwaną dalej dyrektywą OOŚ) budowa samego przedszkola nie wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie projektu, załącznika F.1 zgodność projektu z polityką ochrony środowiska - strona błędnie w pkt F.3.1 wskazała, że projekt jest objęty załącznikiem II do dyrektywy OOŚ. Organ nie weryfikował należycie tego punktu, pomimo iż ostatecznie w orzeczeniu KO uznano, że przedszkole nie jest objęte załącznikiem nr 2 do dyrektywy. Wątpliwości organu winna wzbudzić rozbieżność w wypełnionym wniosku. Bowiem z jednej strony beneficjent w pkt F.3.1 zaznacza, że projekt jest objęty dyrektywą, z drugiej zaś, że nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko. Wątpliwości winien pogłębić też fakt, że strona załączyła do wniosku zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów natura 2000, co sugeruje, zgodnie z instrukcja wypełniania wniosku, że projekt nie jest wymieniony ani w aneksie I ani II dyrektywy OOŚ. Organ winien wezwać stronę do usunięcia tej rozbieżności, a przede wszystkim do wyjaśnienia, czy projekt jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie, bo tylko takie przyjęcie daje podstawę do uznania, że wymagana jest decyzja OOŚ, a ostatecznie to przecież ta okoliczność stała się podstawą do uznania, że nie spełniono kryterium nr 24. Żądanie korekty wniosku z dnia 8 czerwca 2016 zawierało odniesienie do kryterium nr 24 w aspekcie kolejności uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a nie wyjaśnienia, czy przedsięwzięcie jest powiązane technologicznie. Strona na tym etapie nie miała wiedzy (bo nie wynika to z informacji z dnia 19 lipca 2016), że niedotrzymanie warunku z kryterium 24 było skutkiem uznania, że realizuje ona jedno przedsięwzięcie. Nie mogła więc podjąć w proteście polemiki z uznaniem, że realizuje ona powiązane technologicznie przedsiębiorstwo, bo ani w informacji, ani w żądaniu korekty organ o tym nie informował. Wymóg załączenia oceny zgodności z OOŚ na podstawie uznania, że strona realizuje powiązane technologicznie przedsięwzięcie pojawił się dopiero w orzeczeniu Komisji Odwoławczej. Powyższe miało w ocenie sądu wpływ na wynik sprawy, bo strona mogłaby w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie byłoby powiązane technologicznie dokonać korekty wniosku i wypełnić go w ograniczonym zakresie dysponując przecież już zaświadczeniem organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000. W ocenie Sądu zakres żądanej dokumentacji musi być zdeterminowany rzeczywistym wskazaniem wynikającym z dokumentacji konkursowej. Tymczasem przeprowadzono ją w oparciu o dokumentację błędnie przedłożoną przez stronę, na skutek nieprawidłowego wezwania do usunięcia błędów, a nie wynikającą wprost z Regulaminu konkursu. Wskazane wyżej niewłaściwe wezwanie beneficjenta do korekt uniemożliwiło właściwą ocenę projektu. Zbyt formalistyczna wykładnia pkt VI. ppkt 5 regulaminu, o tym, iż zaleca się unikania dzielenia przedsięwzięć spowodowała, że zaistniała zasadnicza rozbieżność pomiędzy informacją z dnia [...] lipca 2016 r, a orzeczeniem Komisji Odwoławczej z dnia [...] września 2016. To strona na skutek błędnego zdaniem sądu wezwania o korektę poinformowała organ, że realizuje całe przedsięwzięcie, a nie tylko przedszkole objęte wnioskiem. Ta sytuacja wywołała skutki negatywne dla strony, bowiem dopiero w wyniku uznania przez Komisję Odwoławczą, że wnioskodawca realizuje przedsięwzięcie całościowe można było uznać, że nie zrealizowała wytycznych w wskazanych w art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uprzednio w odniesieniu do samego tylko przedszkola zastosowanie tego artykułu było nieuzasadnione. Przepis art. 72 i 71 ustawy należy odczytywać razem, a strona bezsprzecznie dyspozycję art. 71 zrealizowała. Skoro strona wezwana została do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie budowy przedszkola, to nie powinna ponosić konsekwencji w zakresie całego przedsięwzięcia nieobjętego wnioskiem, skoro o wyjaśnienie tej kwestii organ się nie zwracał i nie powoływał na pkt VI pkt 5 regulaminu. Oczywiście można podejść do sprawy bardzo formalistycznie i przyjąć, że to strona powinna ponosić negatywne konsekwencje tej korekty, jednak w ocenie sądu stanowi to naruszenie zasady praworządności wyartykułowanej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz w ocenie sądu żądanie korekt nie powinno przynosić stronie negatywnych konsekwencji tylko na podstawie zapisów Regulaminu, skoro zapis taki nie był przedmiotem takiej korekty. W ponownym postępowaniu Zarząd Województwa rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- [1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady [...] z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L 26 z 28.1.2012, s. 1)