III SA/Po 1002/12

Dnia 6 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu M. F. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 3 lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 oddala skargę Decyzją z dnia 21 listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), przyznał G. Z. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości [...] zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie [...] zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową w kwocie [...] zł. Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., nr [...] wznowiono z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Postanowienie to skierowano do G. Z. i M. G. Organ I instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 kpa, uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 21 listopada 2006 r. w całości i umorzył postępowanie wobec G. Z. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na 2006 rok. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia 11 sierpnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt [...] stwierdzono, iż w dniu 16 maja 2006 r. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej M. G. złożyła w organie wniosek o udzielenie przedmiotowych płatności dla G. Z., podrabiając jej podpis. Na podstawie tak podrobionego wniosku w dniu 5 stycznia 2007 r. uzyskała dopłatę do gruntów w kwocie [...] zł, działając przez to na szkodę ARiMR. W tej sytuacji organ uznał, iż z powodu braku wniosku uprawnionych osób, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została zaadresowana do G. Z. i M. G. z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania w odpowiednim trybie. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. G., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 i art. 10 kpa poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zgromadzonych dowodów, niezagwarantowanie jej czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ nie zbadał, kto był faktycznym użytkownikiem i posiadaczem spornego gruntu, albowiem o prawie do dopłat decyduje faktyczne posiadanie nieruchomości rolnej, a nie tytuł prawny do niej. Strona odwołująca się miała faktycznie użytkować rolniczo sporne grunty należące do jej siostry – G. Z. Postanowieniem z dnia 6 września 2011 r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu stwierdził – na podstawie art. 134 kpa – niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy odwołanie wnosi podmiot niemający przymiotu strony ( w rozumieniu art. 28 kpa ) należy orzec o niedopuszczalności tego odwołania. Jedyną stroną postępowania w przedmiocie dopłat za 2006 rok była G. Z., co wynikać ma z sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzja I instancji została wysłana do M. G. wyłącznie w celach informacyjnych, miała ona w niniejszej sprawie interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Bez znaczenia było badanie podmiotu faktycznie użytkującego nieruchomości, skoro G. Z. w rzeczywistości nie miała intencji we wszczynaniu postępowania o dopłaty, a jej siostra – M. G. w ogóle nie wystąpiła we własnym imieniu z wnioskiem o udzielenie płatności. Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez M. G. postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w decyzji z dnia 12 kwietnia 2011 r. organ I instancji określił skarżącą jako adresata decyzji. Została ona również pouczona o przysługującym jej odwołaniu do organu II instancji. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji wyłącznie w celach informacyjnych. Zatem, skuteczne doręczenie skarżącej, jako adresatowi, decyzji organu I instancji, daje skarżącej legitymację do wniesienia odwołania ma ona bowiem swój interes prawny w czynieniu starań o wyeliminowanie tej decyzji z obrotu. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 6 marca 2012r., poz. 243), po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu 12 kwietnia 2011 r. w postępowaniu wznowieniowym, uchylającej decyzję dotychczasową oraz umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 maja 2006 roku, uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzył postępowanie wznowieniowe organu I instancji w sprawie M. G.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skierowanie do M. G. decyzji nr [...] stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, polegającą na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jest to jedna z ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże w niniejszym przypadku, pierwszeństwo posiada tryb odwoławczy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wykonując wytyczne Sądu uznał, że M. G. nie będąca stroną postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok, jest jednak stroną postępowania odwoławczego. Przymiot strony w postępowaniu odwoławczym nadał M. G. Kierownik Biura powiatowego kierując do niej postanowienie z dnia 9 marca 2011 r. oraz decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz umorzeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wobec M. G. jest bezprzedmiotowe, bowiem nie jest i nie była ona stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i dlatego należało umorzyć wznowione wobec niej postępowanie. W skardze do Sądu administracyjnego M. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła organom naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu decyzji nieuwzględniającej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r., art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 12 kpa polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności organu pierwszej instancji i niezastosowaniu środka określonego w ustawie mimo, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, a w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania wznowieniowego organu pierwszej instancji w sprawie M. G. Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z uwagi na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. wydanym w sprawie III SA/Po 915/11 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 6 września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w sprawie ma zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zm.) – dalej p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Sąd uznał, że w decyzji z dnia 12 kwietnia 2011 r. organ I instancji określił skarżącą jako adresata decyzji. Została ona również pouczona o przysługującym jej odwołaniu do organu II instancji. Zatem, skuteczne doręczenie skarżącej, jako adresatowi, decyzji organu I instancji, dało jej legitymację do wniesienia odwołania, bowiem miała ona swój interes prawny w czynieniu starań o wyeliminowanie tej decyzji z obrotu. Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. i art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania wznowieniowego organu pierwszej instancji w sprawie M. G. W ocenie Sądu, z powodów wskazanych poniżej, organ odwoławczy słusznie uznał, że postępowanie wobec M. G. było bezprzedmiotowe, bowiem nie jest i nie była ona stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji w rozumieniu art. 28 kpa i dlatego należało umorzyć wznowione wobec niej postępowanie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten, określając dopuszczalne przez ustawodawcę sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Rozstrzygniecie to ma jednak charakter wyjątkowy, jako stanowiące wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wprawdzie wskazany przepis nie określa przesłanek jego podjęcia, niemniej jednak przyjąć należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Organ drugiej instancji uchyla bowiem decyzję pierwszoinstancyjną, gdy w jego ocenie wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bądź prawa procesowego, w stopniu uniemożliwiającym usunięcia tego naruszenia w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia postępowania w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, co wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest strony postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 517). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wskazanej regulacji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja będąca aktem stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że skarżącej nie przysługuje w niniejszym postępowaniu administracyjnym przymiot strony. Postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało wnioskiem M. G. o przyznanie płatności obszarowych. M. G. wniosła o wszczęcie postępowania, którego stroną miała być G. Z. Podkreślić należy, iż M. G. nie była ani pełnomocnikiem strony, ani też stroną postępowania, które zostało wszczęte w oparciu o złożony przez nią wniosek. W niniejszej sprawie dotyczącej płatności obszarowych przyznanych G. Z., nie zachodzi również jakakolwiek forma następstwa prawnego pomiędzy M. G. a G. Z., która pozwalałaby na wejście przez odwołującą się w tok postępowania na miejsce dotychczasowej strony jako jej następca prawny. Należy też pamiętać, iż do wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej G. Z. doszło wskutek popełnionego przez M. G. czynu zabronionego (wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia 11 sierpnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt [...]). Jednak, skuteczne doręczenie skarżącej (adresatowi) decyzji organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. wydanej już po wznowieniu postępowania administracyjnego, dało jej legitymację do wniesienia odwołania i nałożyło obowiązek na organ jego rozpoznania. Legitymację do wniesienia odwołania ma bowiem podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub prawnie nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy zaś umorzy postępowanie, gdy wskazany interes prawny lub prawnie nałożony obowiązek nie będzie miał podstaw w przepisach prawa materialnego. Interes prawny, a tym samym legitymację do wniesienia odwołania ma osoba, do której skierowano decyzję organu I instancji, pomimo, że nie była ona stroną postępowania zakończonego wydaną decyzją, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dokonuje się w ten sposób rozróżnienia pomiędzy stroną postępowania I instancyjnego, a stroną postępowania odwoławczego, którą może być podmiot nieposiadający przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, ale jednocześnie uzyskujący przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, wyłącznie na skutek błędnego doręczenia mu, jako adresatowi, decyzji organu I instancji (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, poprzez niewłaściwe doręczenie decyzji organu I instancji – po wznowieniu postępowania, skarżącej M. G.). Reasumując tę część rozważań, postępowanie administracyjne wznowieniowe przed organem I instancji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 nie powinno nigdy zostać wszczęte w stosunku do skarżącej M. G., bowiem nie była ona stroną postępowania administracyjnego, a skoro zostało wszczęte to należało je umorzyć, co organ właściwie uczynił. Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 12 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję nie naruszył art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., bowiem działał na podstawie przepisów prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wskazał powody, dla których odmówił skarżącej przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, należycie informował o postępowaniu i tym samym nie naruszył art. 8 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o której to przesłance stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie przepisów prawa procesowego, skoro postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wytycznymi Sądu, wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie i w sposób pełny, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.