III SA/Po 1003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Województwa ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu i umorzenia postępowania w sprawie postanawia zawiesić postępowanie sądowe Zarząd Województwa ..., działając jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), decyzją z dnia 27 września 2012 r., nr 21/2012, nakazał Gminie ... zwrot kwoty ... zł wraz z odsetkami tytułem obniżenia dofinansowania o ustaloną i nałożoną korektę finansową w ramach środków przekazanych do umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając jako organ wyższego stopnia nad Zarządem Województwa ... – zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1419/13, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzją z dnia ... sierpnia 2015r., nr ..., uchyliło powołaną wyżej decyzję Zarządu Województwa ... i umorzyło postępowanie w sprawie. Zarząd Województwa ... wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Innymi słowy, Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność orzeczenia kończącego inne postępowanie jurysdykcyjne. Celowość zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Sąd stwierdził, że tego rodzaju sytuacja procesowa zaistniała w niniejszym postępowaniu sądowym. Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2071/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz, lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że dyskusyjnym zagadnieniem jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na niekorzystne decyzje organów drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że panuje powszechna zgoda, że gmina, powiat oraz województwo nie mają legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzje samorządowego kolegium odwoławczego wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organy tych jednostek, bowiem w orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. W powołanym postanowieniu Sądu kasacyjnego podkreślono również szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Otóż, jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. W okolicznościach niniejszej sprawy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Zarząd Województwa ..., który w dniu ... września 2012 r. wydał decyzję jako organ pierwszej instancji. Orzeczenie to zostało w drugiej instancji uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... zaskarżoną decyzją z dnia ... sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie istotne dla oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy jest to, czy Zarząd Województwa ... posiada przymiot strony postępowania, a w konsekwencji – czy służy mu legitymacja skargowa w sytuacji, gdy wydał decyzję w pierwszej instancji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Analogiczny problem, odnoszący się do starosty jako organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, zaistniał w powołanym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2071/13. W ocenie Sądu zachodzi zatem sytuacja objęta przepisem art. 125 § 1 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej złożeniem skargi przez Zarząd Województwa ... zależy od wyniku postępowania w sprawie wydania uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt I OPS 2/15. Przyjęcie braku legitymacji skargowej organu, który wydał decyzję w pierwszej będzie skutkowało odrzuceniem skargi. Przyjęcie odmiennej koncepcji przez Naczelny Sąd Administracyjny powinno prowadzić do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.