III SA/Po 1007/21

Dnia 12 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi [...] s.c. [...] w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] stycznia do [...] stycznia 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na rzecz skarżącej [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] lutego 2021 roku [...] spółka cywilna zwróciła się o zwolnienie z opłacania należnych składek za miesiąc styczeń 2021 roku jako płatnika składek prowadzący na dzień [...] listopada 2020 roku, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności: sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach (PKD 47.71 Z). Decyzją z [...] marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział [...] odmówił [...] spółka cywilna prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc styczeń 2021 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, ze w wyniku analizy danych zawartych w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz danych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że na dzień [...] listopada 2020 roku spółka prowadziła jako rodzaj przeważającej działalności: oznaczoną kodem (PKD 47.19.Z.) pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach. W efekcie nie przysługiwało wnioskującej spółce prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] stycznia 2021 roku do dnia [...] stycznia 2021 roku. W dniu [...] marca 2021 roku spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 roku, sygn. sprawy: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc styczeń 2021 roku. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że w wyniku analizy danych zawartych w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz danych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że na dzień [...] listopada 2020 roku, że spółka prowadziła jako rodzaj przeważającej działalności oznaczoną kodem (PKD 47.19.Z) pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach. W efekcie nie zachodziły przesłanki do zmiany czy uchylenia decyzji z [...] marca 2021 roku, która została wydana zgodnie ze stanem prawnym. Pismem z dnia [...] maja 2021 roku pełnomocnik [...] spółki cywilnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję ZUS II Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku, Nr [...], której zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego a mianowicie par. 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] poprzez błędne przyjęcie, że wspólnicy Spółki Cywilnej [...] SC nie prowadzili na dzień [...] listopada 2020 r. działalności oznaczonej według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem [...], podczas gdy wszyscy wspólnicy spółki jako przedsiębiorcy i płatnicy składek prowadzili na dzień [...] listopada 2020 roku działalności oznaczone według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem [...], co znalazło potwierdzenie we wpisach do CEiDG (w załączeniu), 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nie ustalenie wszystkich niezbędnych okoliczności potrzebnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz poprzez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżących, poprzez pominięcie istotnych faktów dotyczących prowadzonej przez wspólników spółki działalności oznaczonej według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem [...] W konsekwencji pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2/ zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że podmiotem wszelkich praw i obowiązków są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Ponadto każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Wszyscy wspólnicy spółki cywilnej [...] prowadzili na dzień [...] listopada 2020 roku działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przewarzającej działalności, kodem [...], a w konsekwencji błędne były ustalenia organu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie ustalił w sposób dostateczny wszystkich niezbędnych okoliczności potrzebnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a wydana decyzja naruszyła słuszny interes skarżącego i pominęła istotne fakty dotyczące prowadzonej przez wspólników spółki działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za styczeń 2021 r., a dokładnie przesłanki prowadzenia [...] listopada 2020 r. "przeważającej działalności" gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD jej "przeważającej działalności" nie uprawniał do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, przy czym organ dokonał tego ustalenia wyłącznie na podstawie stanu ewidencyjnego przypadającego na dzień [...] listopada 2020 r. Zdaniem skarżącej stan ten nie jest miarodajny, gdyż KOD 47.71.Z dotyczy sprzedaży detalicznej odzieży prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach. Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia i zawartego w tym przepisie zwrotu "przeważająca działalność" - w kontekście celów i funkcji wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w powiązaniu z systemem klasyfikacji PKD. Klasyfikacja ta jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 roku, Nr 251 poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7)wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia [...] listopada 2015 roku (Dz. U. z 2015 roku, poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio [...] - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących". Zgodnie z art. 31zy ustawy COVID- 19, stanowiącym delegację do wydania rozporządzenia w sprawie wsparcia, jego celem jest możliwość określenia innych (niż wskazanych wprost w tej ustawie) okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3 ustawy o COVID-19 lub objęcie zwolnieniem innych płatników składek. Rozporządzenie to zatem jest aktem wykonawczym do ustawy COVID-19 uzupełniającym przewidzianym w tej ustawie zakres pomocy i wraz innymi aktami z nią związanymi należącym do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. "Tarcza" ta ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Pakiet ten pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Jak wskazuje się w rozporządzeniu przewidziane w nim zwolnienia mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Forma i zakres oraz organizacja danego wsparcia należy do władz publicznych i jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa powszechnie obowiązującego. Z brzmienia art. 31zy ust. 10 ustawy COVID-19 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzący na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności", wskazanymi w tym przepisie kodami. W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa było wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia. Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego i wpisywanego do systemu statystyczne w innych celach i warunkach jest nieprawidłowy. Może on bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia. Wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 lub przepisach wykonawczych do tej ustawy w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca. Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie jest zatem, jak przyjmuje organ przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale jedynie środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.). W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone mimo, że z treści jej stanowiska, zwłaszcza z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jasno wynika, że skarżąca deklaruje inny stan faktyczny, niż przypisywany jej przez organ w oparciu o klasyfikację PKD. W ocenie Sądu należy zwrócić uwagę, że w następstwie złożenia przez skarżącą spółkę wniosku z dnia [...] lutego 2021 roku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był udzielić należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać na przesłanki jakie powinny być spełnione aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ udzielił stronie takich wyjaśnień. Tym samym, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. gdyż organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Reasumując, należy podkreślić, że o nieprawidłowości postępowania organu świadczy nie tylko powierzchowne prowadzenie sprawy, ale również uzasadnienie drugiej z decyzji, które nie zawiera odniesienia do stanowiska skarżącej spółki zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ wskazane powyżej wady miały istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzje ja poprzedzającą (skarżącej wyjaśnić należy, że sąd nie ma kompetencji do merytorycznego przyznania wsparcia, tą bowiem posiada wyłącznie organ). Natomiast w punkcie II sentencji wyroku postanowiono o zwrocie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.). W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przesłanek zwolnienia przez rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez nią działalności. Następnie rzeczą organu będzie ustalenie spełnienia przez wnioskującą innych przesłanek wsparcia, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, co do których sąd się nie wypowiadał, gdyż nie były one przez organ ustalane w kontrolowanym postępowaniu.