III SA/Po 1026/14

Dnia 13 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] D. S. wniosła o przyznanie płatności na 2009 rok, w którym zadeklarowała do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] działek rolnych składających się z gruntów rolnych położonych na [...] działkach ewidencyjnych w woj. z., powiecie p., gminie B., obręb ewidencyjny C. o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja z dnia [...], Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał D. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie [...] zł do działek o stwierdzonej w ramach kontroli powierzchni [...] ha. W dniu [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie przyznania płatności. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności D. S. W odwołaniu D. S. poinformowała, że nie rozumie powodu stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności i stwierdziła, że powierzchnia zgłaszana we wniosku o przyznanie wsparcia bezpośredniego podawana była po pomiarze GPS, a ponieważ powierzchnia uznana do przyznania pomocy była nieznacznie niższa od zgłoszonej we wniosku nie zakwestionowała decyzji przyznającej płatności w pomniejszonej pierwotnie wysokości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał stronie płatność na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej działek do przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG). Organ stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano do przyznania płatności powierzchnię działek ewidencyjnych wynoszącą odpowiednio: [...] ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...] ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy powierzchnia wyznaczonego maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności wynosiła [...] ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...] ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto nie uwzględniono powierzchni PEG wyznaczonej w ramach działki ewidencyjnej nr [...] – zadeklarowano działkę o powierzchni [...] ha, przyznano płatności do powierzchni działek [...] ha, podczas gdy wielkość powierzchni maksymalnego kwalifikowania obszaru do płatności (PEG) wynosiła [...] ha. Natomiast na zadeklarowanej działce ewidencyjnej nr [...] (na działce K) istniały zakrzaczenia i nie spełniała ona warunków zachowania dobrej kultury rolnej, ponieważ nie była tam prowadzona działalność rolnicza, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w 2010 roku. w efekcie ustalona maksymalna powierzchnia kwalifikowana do płatności (PEG) dla działki nr [...] wyniosła [...] ha. Pismem z dnia [...] roku D.S. została poinformowana, że powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) wskazanych działek były wyznaczone błędnie i wobec przeanalizowania kompleksu działek referencyjnych w zakresie zgodności bazy opisowej ewidencji gruntów i budynków z bazą graficzną prowadzoną przez ARIMR oraz obrazem użytkowania widocznym na ortofotomapie przekazano stronie poprawne wartości PEG dotyczące kampanii 2009 roku (w tym działka nr [...] – [...] ha, działka nr [...] – [...] ha, działka nr [...] – [...] ha, działka nr [...] – [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha). Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał jednolitą płatność obszarową D. S. w kwocie [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenie powierzchni ewidencyjno – gospodarczą (PEG) o wielkości: - [...] ha dla działki o numerze [...], dla której zadeklarowano płatności na powierzchni [...] ha, - [...] ha dla działki o numerze [...], dla której zadeklarowano płatności na powierzchni [...] ha, - [...] ha dla działki o numerze [...] dla której zadeklarowano płatności na powierzchni [...] ha, - [...] ha dla działki o numerze [...], dla której zadeklarowano płatności na powierzchni [...] ha. W konsekwencji organ stwierdził, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności JPO wyniosła [...] ha, co spowodowało, że łączna kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] ha. W odwołaniu D. S. stwierdziła, że nie przedstawiono żadnych dokumentów dających podstawę do stwierdzenia, że zasadne są powierzchnie działek ewidencyjnych ustalone przez ARiMR. Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji podważa się powierzchnie [...] działek, podczas gdy w decyzjach stwierdzających nieważność decyzji o przyznaniu płatności obszarowych podważono powierzchnię [...] działek. Zwróciła także uwagę, że na terenie zgłoszonych działek odbyła się kontrola na miejscu w 2010 roku i stwierdzono, że wysoki poziom wody na działce M o powierzchni [...] ha znajdującej się na działce ewidencyjnej [...] uniemożliwił dokonanie kontroli. Poza tym nieprawdą jest, że na działce rolnej K położonej w obszarze działki [...] nie prowadzono działalności rolniczej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] roku o numerze [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustalenia dokonane na działce ewidencyjnej nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] zostały wyliczone prawidłowo. Po wykonaniu kontroli pomiaru powierzchni uprawnionej dla wskazanych działek przy wykorzystaniu w tym celu działek ewidencyjnych na obrazie ortofotomapy z dnia [...], jak również z dnia [...] oraz na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie D. S. w 2010 roku organ II instancji ustalił, że powierzchnia rzeczonych działek rolnych jest zgodna z tą, którą wskazano w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że kontrola działki położonej w obszarze działki nr [...] potwierdziła powierzchnię wykorzystywaną rolniczo na obszarze [...] ha w 2010 roku, podczas gdy w 2009 roku producent rolny zadeklarował [...] ha na działkach rolnych w obszarze tej działki. Natomiast na działce ewidencyjnej [...] zadeklarowano do dopłat powierzchnie [...] ha, a pozostałe tereny nie zostały zgłoszone do programów pomocowych. Organ podkreślił, że powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu w 2010 roku wyniosła [...] ha i potwierdziła powierzchnię deklarowaną w tym okresie, czyli [...] ha. Organ stwierdził, że dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu z 2010 roku wskazuje, że w 2009 roku również powierzchnia użytkowana rolniczo nie była zgodna z deklaracją. Ponieważ podstawą weryfikacji kwalifikacji powierzchni jest obraz użytkowania widoczny na obszarze ortofotomapy zarejestrowanej w bazie referencyjnej systemu informatycznego ZSZIK, płatności dla działki [...] na rok 2009 przyznano do powierzchni [...] ha. W rezultacie organ nie znalazł podstaw do weryfikacji ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do WSA w Poznaniu D. S. zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: o art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego wskazującego na przyczynę wykluczenia części powierzchni z dopłat, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyznanie znaczenia dowodowego wynikom kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2010 roku, o art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie brak ustaleń zmierzających do stwierdzenia jaki rodzaj upraw znajdował się na powierzchni [...] ha działki [...], o art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie w toku niniejszego postępowania na wiele różnych powierzchni ewidencyjno – gospodarczych (PEG) działek skarżącej i niewyjaśnienie, dlaczego występowały takie różnice i dlaczego akurat taka a nie inna powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji, o art. 9 k.p.a. poprzez brak rzetelnego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych sprawy, a mianowicie o przyczynach wykluczenia z płatności powierzchni [...] ha oraz poprzez odwołanie się do ogólnego stwierdzenia, że taką okoliczność "stwierdzono podczas kontroli administracyjnej", a także poprzez niepoinformowanie, na czym w istocie polega "kontrola administracyjna" i dlaczego w jednej sprawie daje różne wyniki, 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i WE nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez jego zastosowanie pomimo, że obszar spełniał wszystkie poza powierzchnią wymogi kwalifikowalności do płatności obszarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentacje. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że pomiary powierzchni zakwestionowanych działek zostały uwidocznione na ortofotomapie. Sąd stwierdził, że takiego dokumentu brakuje w aktach administracyjnych sprawy. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że skarżąca nie otrzymała nigdy takiego dokumentu. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że we wcześniejszych kontrolach nigdy nie kwestionowano zadeklarowanych do płatności działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył ustalenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG) działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez D.S. do przyznania jednolitych płatności obszarowych za 2009 rok. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy bardzo obszernie przywołuje treść przepisów prawnych mających zastosowanie w rozpoznawanym przypadku, a także okoliczności nakładające na organy obowiązku prowadzenia kontroli przyznawanych płatności bezpośrednich w związku z koniecznością zapobiegania nieprawidłowościom w ramach finansowania wspólnej polityki rolnej UE. W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku o przyznanie płatności D. S. organ odwoławczy ogranicza się jednak tylko do stwierdzenia, że we wniosku o dokonanie płatności nie wskazano właściwej powierzchni użytkowanych działek. Organ jednak nie wyjaśnił dokładnie w jaki sposób dokonał takiego stwierdzenia i na jakich konkretnie dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. W tym zakresie należy podkreślić, że w aktach administracyjnych sprawy brakuje wzmiankowanych ortofofotomap, z których wynikałyby dokonane przez organ ustalenia stanowiące podstawę stwierdzonych (w trakcie prowadzenia postępowania kontrolnego) nieprawidłowości względem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG). W takiej sytuacji nie można w żaden sposób zweryfikować legalności zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie można zweryfikować względem spornych działek wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], zarzutów dotyczących uwzględnienia jej zalewana przez rów melioracyjny, prowadzonych wieloletnich upraw wierzby energetycznej. W zaskarżonej decyzji brakuje wyraźnego wyjaśnienia z jakich powodów organ wykluczył znaczną część działki nr [...] z zakresu objętego przyznaniem dopłat powołując się jedynie na przeprowadzoną kontrolę administracyjną bez przytoczenia rozważań na czym ona polegała i w jaki sposób organy administracji dokonały ustaleń na które się powołały. Poczynienie takich ustaleń jest obowiązkiem organu, który powinien zebrać materiał dowodowy, będący podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Bez zgromadzenia w sprawie wspomnianego wyżej należytego materiału dowodowego pozostają nieuzasadnione twierdzenia organu administracji, który powołuje się na wyniki kontroli na miejscu objętym przedmiotowym wnioskiem o płatność w 2010 roku. Wobec braku należytej argumentacji stanowiska organu nie można odnieść się do twierdzeń skarżącej, która podniosła, że mogła składać i składała wnioski dotyczące płatności bezpośrednich obejmujące różne powierzchnie posiadanych przez siebie działek (w zależności od prowadzonych upraw) w poszczególnych latach. Po drugie należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji wskazał w toku postępowania administracyjnego na wiele różnych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) działek zgłoszonych przez skarżącą, ale nie wyjaśnił dlaczego występowały takie różnice i dlaczego akurat taka a nie inna powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy podkreślić brak spójności pomiędzy ustaleniami dokonanymi przez organ w zakresie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG). W szczególności należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że wyłączeniu od dopłat w roku 2009 podlegało [...] ha ([...] ha z działki ewidencyjnej numer [...], [...] ha z działki ewidencyjnej numer [...], [...] ha z działki rolnej (PEG) K wchodzącej w skład działki ewidencyjnej numer [...], [...] ha z działki ewidencyjnej numer [...]). Organ pierwszej instancji ustalił, że PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ha, a nie [...] ha, dla działki ewidencyjnej nr [...] ma [...] ha, a nie [...] ha, dla działki K wchodzącej w skład działki ewidencyjnej numer [...] wynosi [...] ha, a nie [...] ha (dla całej działki ewidencyjnej nr [...] [...] ha, a nie [...] ha), a dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ha, a nie [...] ha. Odmienne były natomiast ustalenia wskazane w decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich (powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych dla działki ewidencyjnej nr [...] określono na poziomie [...] ha, a dla całej działki ewidencyjnej nr [...] na poziomie [...] ha). W takiej sytuacji organ powinien szczegółowo określić metodę dokonanych ustaleń i rozbieżne różnice w powierzchni maksymalnych kwalifikowanych obszarów wyznaczonych w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG) występujących w przedmiotowej sprawie. Takich rozważań jednak zabrakło w zaskarżonej decyzji. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania D. S. płatności bezpośrednich za 2009 rok zostało przeprowadzone z naruszeniem jej uprawnień procesowych. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji dokonały naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji powinny w tym zakresie w sposób jednoznaczny ustalić w jakim zakresie sporne działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich mogą stanowić podstawę ich przyznania, a w jakim zakresie nie jest to możliwe. Jednocześnie wobec wcześniejszych rozstrzygnięć w przedmiocie złożonego wniosku organy administracji powinny w sposób wyczerpujący wyjaśnić jakie okoliczności spowodowały wystąpienie wskazanych powyżej rozbieżności w trakcie prowadzonego postępowania. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego, przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 2a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Dopiero po prawidłowym dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie możliwe będzie odniesienie się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności w ocenie Sądu należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c P. p. s. a. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę [...] zł składa się uiszczony wpis stały od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] zł (zgodnie z §18 ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 461) oraz kwota [...] zł uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (punkt II orzeczenia). Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.