III SA/Po 104/22

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację sieci gazowej wraz z przyłączami gazu w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...], II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem i 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2021 r., którą po rozpoznaniu odwołania P. S. G. sp. z o.o. z s. w T. (dalej: PSG/spółka/skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2021 r. niezezwalającej na lokalizację projektowanej sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami gazu w pasie drogowym ulicy [...] (dz. nr [...], obr. [...], P. ) w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta K. nie zezwolił PSG sp. z o.o. na lokalizację projektowanej sieci gazowej średniego napięcia wraz z przyłączami gazu w pasie drogowym ulicy [...] (dz. nr [...], obr. [...], P. ) w K.. Organ uznał, że skoro inwestor nie przewidział przyłączy gazu do posesji przy ul. [...] to przedstawiony projekt nie spełnia warunku określonego w pkt 3. opinii Zarządu Dróg Miejskich w K. (dalej: ZDM) z [...] czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wskazano, że właściciele posesji przy ul. [...] w najbliższym czasie mogą – nawet pomimo wcześniejszych zapewnień o braku zainteresowania – zgłosić potrzebę zmiany sposobu ogrzewania swoich budynków mieszkalnych na ogrzewanie gazem. Ponadto naruszenie nowo wybudowanej bitumicznej nawierzchni jezdni ul. [...] w celu wykonania nowych przyłączy gazu do tych posesji byłoby sprzeczne z interesem społecznym. W odwołaniu od powyższej decyzji PGS sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniesiono, iż nie zaszły przesłanki wymienione enumeratywnie w tym przepisie uprawniające do wydania decyzji odmownej. Zarzucono też naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego m.in. poprzez przyjęcie domniemania, że właściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. mogą w przyszłości wyrazić chęć doprowadzenia przyłączy gazowych, niewyważenie interesów stron postępowania i interesu społecznego oraz nieuprawnione powołanie się na opinię ZDM z [...] czerwca 2021 r., a także nieprawidłowe uzasadnienie decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). SKO w K. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (jak wskazano na wstępie) przywołało przepisy art. 39 ust. 1, 1a, 3, 3a i 3aa u.d.p., by następnie wskazać, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie [...] w K., dz. nr [...], obr. [...]. W pkt II.3.d. decyzji wskazano warunki realizacji inwestycji w pasie drogowym – zgodnie z opinią ZDM z [...] czerwca 2021 r. Opinia ta w pkt 3. wskazuje zaś, że w celu uniknięcia konieczności naruszenia nowej, bitumicznej nawierzchni jezdni, która zostanie wykonana w ramach inwestycji drogowej, o której mowa w pkt 2 opinii, na etapie projektowania oraz wykonywania ww. sieci gazowej należy uwzględnić wykonanie wyprowadzeń (przyłączy) do wszystkich sąsiadujących z pasem drogowym posesji, poza obręb docelowo projektowanej jezdni. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji analizując wniosek spółki słusznie uznał, że skoro inwestor nie przewidział przyłączy gazu do posesji przy ul. [...] to uprawnione było przyjęcie, że projekt nie spełnia warunków określonych w ww. decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wskazało również, że w interesie społecznym leży konieczność zaspokajania potrzeb mieszkańców poprzez umożliwienie im dostępu do mediów m.in. paliwa gazowego, wykorzystywanego coraz częściej jako podstawowe źródło ogrzewania w ramach programów antysmogowych. W ramach programu czyste Powietrze realizowanego przez Narodowo Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej mieszkańcy pozyskują dofinansowanie na wymianę starych urządzeń grzewczych opalanych węglem na nowe m.in. w postaci np. gazowych kotłów kondensacyjnych. W ocenie Kolegium nie da się rozbudowywać sieci gazowej w sposób, który wyłączałby całkowicie konieczność współkorzystania z terenu z drogami publicznymi. Dlatego należało podzielić ocenę organu I instancji, że zasadne jest zlokalizowanie linii gazowej jednak na warunkach określonych w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2021 r. tj. z uwzględnieniem wykonania wprowadzeń (przyłączy) do wszystkich sąsiadujących z pasem drogowym posesji, poza obręb docelowo projektowanej jezdni. Kończąc Kolegium wskazało, że zgodnie z umową z [...] sierpnia 2020 r. wykonano roboty polegające na "remoncie nawierzchni jezdni ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] w kierunku przepustu nad rowem melioracyjnym". W tym kontekście stanowisko organu Instancji nie naruszyło granic uznania administracyjnego. PGS sp. z o.o. z s. w T. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzuciło SKO w K. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy nie zaszły przesłanki wymienione w tym przepisie, 2. przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzeniu materiału dowodowego polegającego na: a) błędnym stwierdzeniu, że wydanie przedmiotowej decyzji uzasadnia: - domniemanie, że właściciele nieruchomości przy ul. [...] mogą w przyszłości zmienić zdanie i wyrazić chęć na doprowadzenie przyłączy sieci gazowej, podczas gdy ci jasno odmówili chęci przyłączenia, - domniemanie, że w przyszłości, gdyby hipotetycznie ww. właściciele zdecydowaliby się na przyłączenie posesji do sieci gazowej, nie byłoby możliwe uczynienie tego, podczas gdy jest to pod kątem technicznym możliwe w przyszłości, a zarządca drogi w drodze decyzji mógłby ewentualnie zobowiązać spółkę PSG do odtworzenia nawierzchni bitumicznej drogi, b) braku należytego wyważenia interesów stron postępowania tj. skarżącej i właścicieli posesji przy ul. [...], c) braku należytego wyważenia interesu społecznego, mając na uwadze wyłącznie interes ekonomiczny organu i pominięcie faktu, iż brak możliwości budowy sieci gazowej w ciągu ul. [...] spowoduje brak możliwości podłączenia paliwa gazowego szeregu odbiorców i skutkować będzie rozwiązaniem z nimi umów o przyłączenie, w sytuacji, gdy organ sam podkreśla konieczność zmiany źródeł energii na bardziej ekologiczne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej 2 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Sąd w działaniu organów I i II instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy oparły swe negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie na pozaustawowych przesłankach, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów, które normują kwestię wydawania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek ustanawia przepis art. 39 ust. 1a u.d.p. wskazując, że przepisu ust. 1 pkt 1 (dot. zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Co istotne w świetle okoliczności niniejszej sprawy przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z treści art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wprost wynika, że odmowa umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a tego artykułu jest możliwe wyłącznie, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie w ruchu drogowym, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z gwarancji lub rękojmi związanych z drogą. Zatem wskazany przepis konkretyzuje powody odmowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r., sygn. II GSK 1715/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 39 ust. 3 zdanie drugie pkt 1 u.d.p. (od słowa "jednakże") zasadą jest obowiązek organu wydania takiego zezwolenia (wyrażenia zgody), o ile nie zachodzą przeciwwskazania, innymi słowy - przesłanki negatywne wymienione enumeratywnie w tymże przepisie (art. 39 ust. 3 pkt 1 po słowie "wyłącznie"), przy czym wystarczy wykazanie jednej z tych przesłanek, żeby można było odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym omawianych urządzeń. Ów przepis konkretyzuje zatem powody odmowy. Przy czym odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na ww. przesłanki negatywne, ale należy je konkretnie wskazać w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2021 r., sygn. VIII SA/Wa 693/21, dostępny jak wyżej). W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się z powyższego obowiązku. Motywy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie odnoszą się do żadnej z wymienionych w art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. przesłanek negatywnych, pomimo, iż wniosek PGS sp. z o.o. dotyczył zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej, a więc urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a organu orzekające konsekwentnie jako podstawę prawną rozstrzygnięć odmownych powołały art. 39 ust. 3 u.d.p. Organy orzekające w żaden sposób wykazały, by umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami w pasie drogowym spowodowałoby skutki w postaci: - zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, - naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, lub - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Trafnie podniosła strona skarżąca, że organy w swych rozstrzygnięciach oparły się na przesłankach pozaustawowych, a wynikających jedynie ze stanowisko zajętego przez ZDM w opinii z [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta K. w decyzji z [...] czerwca 2021 r. w uzasadnieniu decyzji jako powód odmowy zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci gazowej w pasie drogowym ul. [...] na działce nr [...], obr. [...] w K. podał okoliczność nieprzewidzenia przez inwestora w projekcie przyłączy gazu do posesji przy ul. [...]. Powołał się przy tym na stanowisko ZDM zawarte we wspomnianej opinii z [...] czerwca 2021 r., zaznaczając, że projekt nie spełnia warunku określonego w jej pkt 3., zgodnie z którym "w celu uniknięcia konieczności naruszania nowej, bitumicznej nawierzchni jezdni wykonanej w ramach inwestycji drogowej (...), na etapie projektowania oraz wykonania ww. sieci gazowej, należy uwzględnić wykonanie wyprowadzeń (przyłączy) do wszystkich sąsiadujących z pasem drogowym posesji, poza obręb docelowo projektowanej jezdni". Organ I instancji nie wyjaśnił zaś, dlaczego lokalizacja projektowanej przez spółkę PGS sieci gazowej we wspomnianej lokalizacji mogła spowodować, czy to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszać wymagania wynikające z przepisów odrębnych lub mogła doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Kontynuując swój wywód Prezydent Miasta K. powołał się na obecne dążenia do instalowania w budynkach jednorodzinnych ekologicznych źródeł ciepła i okoliczność, iż właściciele posesji przy ul. [...] mogą w najbliższym czasie zgłosić potrzebę zmiany sposobu ogrzewania swoich domów na ogrzewanie gazowe, pomimo wcześniejszych zapewnień o braku tym zainteresowania. Z kolei Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aprobując stanowisko organu I instancji, a jednocześnie chcąc podkreślić wagę stanowiska ZDM wyrażonego w opinii z [...] czerwca 2021 r. powołało się na wydaną przez Prezydenta Miasta K. decyzję [...] czerwca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na terenie ul. [...] w K., dla działek nr [...], obr. [...], w której oparto się na ww. opinii ZDM i zawartym w niej warunku określonym w pkt 3. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego ustalenia tejże decyzji są dlań wiążące, tym bardziej, że decyzję tę Prezydent K. wydał dzień po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Co jednak kluczowe organ odwoławczy zamiast wskazać mające normatywne umocowanie w treści art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. powody wydania decyzji odmownej, odwołał się do treści opinii ZDM z [...] czerwca 2021 r., nakazującej, by na etapie projektowania i wykonania przedmiotowej sieci gazowej uwzględnić wykonanie przyłączy do wszystkich sąsiadujących z pasem drogowym posesji, poza obręb docelowo projektowanej jezdni. Kolegium nie wyjaśniło przy tym, w jaki sposób sformułowany przez ZDM warunek wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowej sieci gazowej w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...]) znajduje oparcie w przesłankach określonych przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. Poza powołaniem się na opinię ZDM organ II instancji odwołał się do przesłanki interesu społecznego wskazując, że uwzględnienie w projekcie sieci gazowej wykonania przyłączy do wszystkich sąsiadujących z pasem drogowym posesji, służyć ma zaspokajaniu potrzeb mieszkańców poprzez umożliwienie im dostępu do mediów (paliwa gazowego jako podstawowego źródła ogrzewania). Tymczasem przepis art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wśród przesłanek odmowy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, nie wymienia przesłanki interesu społecznego. Odmawiając wydania zezwolenia na tej podstawie należało więc konkretnie wskazać w jaki sposób ziściłaby się jedna z wymienionych przesłanek w sytuacji uwzględnienia wniosku inwestora. Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające nie wykazały, aby umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w K. (dz. nr [...]) sieci gazowej średniego ciśnienia spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Z pewnością bowiem zarzucany inwestorowi brak zagwarantowania w projekcie sieci gazowej zapewnienia wykonania przyłączy do wszystkich posesji przylegających do pasa drogowego ul. [...] (nr [...] [...]) nie wskazuje na żadną z powołanych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1a u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej sieci gazowej w omawianej części pasa drogowego ul. [...]. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy raz jeszcze, czy w świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. istnieją przesłanki zezwolenia spółce PGS na umieszczenie przedmiotowej sieci gazowej w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr [...]). Sąd nie podzielił zaś zarzutów skargi naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.), albowiem na gruncie przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. brak było podstaw do badania, czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] mogą w przyszłości wyrazić chęć doprowadzenia przyłączy gazowych do ich posesji, jak i badania (wyważenia) interesów strony postępowania, właścicieli ww. nieruchomości oraz interesu społecznego. Jak wyjaśniono, ustalenie wyłącznie enumeratywnie wymienionych w art. 39 ust. 3 u.d.p. przesłanek (choćby jednej z nich) daje organowi prawo do odmowy wydana zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wskazanego urządzenia lub infrastruktury. Jako chybione należało więc uznać czynienie zarzutu nierzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie okoliczności, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a takimi są właśnie kwestie ewentualnej potrzeby przyłączenia ww. nieruchomości do projektowanej sieci gazowej, ważenia interesu wnioskodawcy oraz interesu społecznego. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) Sąd w pkt II. sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 697 zł, na którą składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).