III SA/Po 1043/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Kwiecińska As.sąd. Szymon Widłak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. o d d a l a s k a r g ę /-/Sz.Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M.Kwiecińska Decyzją [...] z dnia [...] roku nr [...] Wójt Gminy P. zatwierdził, na podstawie art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), projekt podziału nieruchomości zapisanej w Sądzie Rejonowym w KW nr [...] ( działki nr [...]), będącej własnością H.S., na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W punkcie 2 decyzji orzeczono o przejściu z mocy prawa działek nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczonych pod drogi publiczne na własność gminy – z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla L. O. – W. nad Jeziorem W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr XI/59/99 z dnia 14 kwietnia 1999r. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojego orzeczenia z dnia [...]r, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Miało ono polegać na przejęciu na własność Gminy P. działek nr [...] pod drogi, pomimo tego, iż zgodnie z właściwym planem zagospodarowania przestrzennego nie zostały one wydzielone pod drogi publiczne – gminne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według wnioskodawcy, jako tereny planowanych ulic dojazdowych pieszojezdnych, stanowić one mogą jedynie drogi wewnętrzne, służące wyłącznie jako drogi dojazdowe do poszczególnych nieruchomości na osiedlu letniskowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności punktu 2 powyższego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż nie można stwierdzić nieważności jedynie części danego aktu administracyjnego, jeżeli jest funkcjonalnie związana z jego pozostałą częścią – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Kwestia wydzielenia dróg jest bowiem istotna dla bytu całej decyzji zatwierdzającej podział, gdyż cały podział nieruchomości na odrębne działki byłby pozbawiony sensu w przypadku braku ich dostępu do dróg o charakterze publicznym. Podkreślono ponadto, iż kwestionowana decyzja nie rozstrzygała w istocie o własności działek, a jedynie stwierdzała, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne i jaki skutek następuje w związku z tym "z mocy prawa". Problem uznania określonych działek za wydzielone pod "drogi publiczne gminne" wiązał się z dokonaniem wykładni tego pojęcia na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na konieczność interpretacji pojęcia "drogi publiczne" na podstawie ustawy o drogach publicznych, jest to jednak zdaniem Kolegium tylko jeden z możliwych sposobów wykładni. Innym sposobem ma być odwołanie się do faktu wydzielenia działek pod drogi publiczne zgodnie z zapisami planu – sporne działki określono w planie jako "obszary komunikacji publicznej", co może wskazywać na chęć ich zaliczenia w przyszłości do kategorii dróg publicznych. Niezależnie od tego ewentualne błędy co do wykładni prawa nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, co winno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Gmina P., reprezentowana przez adwokata M. P., wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w punkcie 2. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina była legitymowana do jego złożenia jako strona postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa ) w sprawie dotyczącej sfery jej interesu prawnego, mającego wynikać z określonego przepisu prawa – art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzającego na gminę obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na jej własność. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego podział działek mógł zostać skutecznie dokonany, gdyż zachowano wymóg ich dostępu do drogi publicznej – poprzez planowane drogi wewnętrzne. Wynika stąd, iż część przedmiotowej decyzji orzekająca o samym podziale nie była nierozerwalnie związana z zakwestionowanym fragmentem tego orzeczenia dotyczącym przejścia działek nr [...] z mocy prawa na własność Gminy i mogła ostać się samodzielnie w obrocie prawnym. Nie doszło ponadto do błędnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są jasne w kwestii nabywania przez gminy prawa własności gruntów przeznaczonych na drogi publiczne. Powtórzono przy tym zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania spornych działek do dróg publicznych – gminnych, które nie wynikało z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 134 kpa stwierdziło, iż wniosek Gminy P. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Kolegium uznało bowiem, iż bez względu na przedmiot danej sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Gminy, nie może być ona stroną żadnego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Wyłącza to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jako jego strony. Z tego względu wniosek Gminy P. należało uznać za niedopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina P., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. P., wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 oraz art. 138 §1 kpa poprzez wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w formie postanowienia. Nadto naruszenie art. 28 oraz art. 127 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że Gmina P. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P.. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację o posiadaniu interesu prawnego związanego z przedmiotową sprawą o zatwierdzenie podziału nieruchomości, z czego miała wynikać jej legitymacja do występowania w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Winno ono wobec tego rozpatrzyć wnikliwie sprawę przez pryzmat praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, jakie wiązać się będą z wydanym w sprawie orzeczeniem. Podniesiono też zarzuty dotyczące samej decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P.. Na marginesie podkreślono ponadto, iż organ administracji orzekając o dopuszczalności wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznając brak jej legitymacji do jego wniesienia winien orzec o tym w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowieniem o niedopuszczalności wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Zdaniem Sądu zarzut skargi o charakterze materialnoprawnym został zbudowany na błędnym założeniu o tożsamości dwóch odrębnych spraw administracyjnych. Skarżąca Gmina twierdzi, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż kwestia nieważności punktu 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. bezpośrednio dotyczy jej sfery prawnej. Podstawą prawną jej interesu w tej sprawie jest obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż obowiązek świadczenia odszkodowawczego przewidziany w art. 98 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie obowiązek władzy publicznej zaktualizował się w konsekwencji przymusowego odjęcia prawa własności do nieruchomości dla zaspokojenia interesu społecznego w zakresie budowy infrastruktury drogowej; powstał z chwilą wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Ustalenie i wypłata odszkodowania jest odrębną, od podziału nieruchomości, sprawą administracyjną, dla której ustawodawca przewidział dwa tryby jej załatwienia. Cywilny – rokowania zakończone umową o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Jeśli zaś do porozumienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości ( art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydawana jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98 ust. 3 u.g.n. zdanie 3). W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania Gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i korzysta z uprawnień przynależnych stronie postępowania administracyjnego. Obowiązek wypłaty odszkodowania jest jedynie konsekwencją przejęcia na własność Gminy nieruchomości należących do wywłaszczonego podmiotu. Ustalenie odszkodowania nie było przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia, ani decyzji Wójta Gminy P., ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Gmina P. nie mogła być więc stroną postępowania zakończonego decyzją własną - [...] z dnia [...]r. [...], a tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Obowiązek wypłaty odszkodowania nie stwarza sytuacji prawnej kwalifikowanej jako interes prawny w sprawie o podział nieruchomości. Przedstawione powyżej rozważania mogłyby stanowić właściwą podstawę dla umorzenia postępowania odwoławczego w formie decyzji administracyjnej. Jednak w przedmiotowej sprawie stwierdzona postanowieniem niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczona została bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, że Gmina P. nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił " interesu reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w formach prawnych przynależnych stronie postępowania administracyjnego. Przyjmując powyższy pogląd za podstawę rozstrzygnięcia trzeba wskazać, że pozycja ustrojowa samorządu terytorialnego jest wyznaczona w ten sposób, iż został on powołany do wykonywania zadań publicznych nie zastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Celem ustanowienia samorządu terytorialnego jest więc sprawowanie administracji publicznej (imperium) - powołano go do wykonywania władzy państwowej. Organy tych jednostek, ze względu na domniemanie właściwości samorządu terytorialnego, należy uznać za podstawowy element aparatu administracyjnego państwa. Przy czym w ramach administracji państwa samorząd terytorialny posiada szczególną pozycję z uwagi na przyznaną mu samodzielność, uzasadnioną większą demokratyzacją załatwiania spraw publicznych oraz uwzględnieniem specyfiki potrzeb lokalnych. U podstaw wyposażenia jednostki samorządu terytorialnego w osobowość prawną, (odrębną od Skarbu Państwa), spoczywa dążenie do zapewnienia gwarancji wspomnianej samodzielności. Osobowość prawna jest konieczna dla wyznaczenia granic własnej odpowiedzialności samorządu terytorialnego oraz dla zapewnienia możności jej egzekwowania. Należy ją postrzegać jako środek dla realizacji idei samodzielności sprawowania władzy publicznej, który nigdy nie może prowadzić do podważenia wyznaczonych przez Konstytucję roli i celu ustanowienia administracji publicznej w tej formie. Jeśli organy samorządu terytorialnego znajdują się w typowej dla siebie pozycji organu wykonującego imperium w stosunku administracyjnoprawnym, podstawowe kryterium dla oceny podejmowanych działań władczych wyznacza zasada praworządności. Przepisy postępowania administracyjnego określające uprawnienia strony stanowią prawnoprocesową gwarancję konieczną dla ochrony praw podmiotowych drugiej, podległej kompetencji organu administracji publicznej, strony stosunku administracyjnoprawnego. Podmiot władzy w stosunku administracyjnoprawnym nie może powoływać się na ochronę praw podmiotowych celem uzasadnienia skorzystania z uprawnień strony postępowania administracyjnego. Takie podejście prowadzi do niedopuszczalnej zmiany pozycji w stosunku administracyjnoprawnym, a w konsekwencji do zmiany źródła legitymacji do brania udziału w postępowaniu z zasady dbałości o realizację obiektywnego porządku prawnego na zasadę ochrony praw podmiotowych. Powołane argumenty uzasadniają stanowisko, że działanie organów samorządowych jako organów prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie do przyjęcia jest więc, aby gmina mogła zajmować różną pozycję procesową (raz podmiotu realizującego władcze kompetencje, innym razem podmiotu występującego w ochronie własnego interesu prawnego) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, czy kontroli legalności jej załatwienia. Przy czym w takiej sytuacji nie może być mowy o niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę z uwagi na pozbawienie skutecznych środków prawnych dla ochrony prywatnoprawnych interesów osoby prawnej. Zajmowanie w stosunku administracyjnoprawnym pozycji podmiotu władzy rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną implikuje bowiem dla jednostki samorządu terytorialnego konieczność uwzględniania interesu gminy (społeczności lokalnej) w ramach interesu społecznego (art. 7 kpa). Orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z powodów prawnoprocesowych. Kodeks postępowania administracyjnego zastrzega prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jedynie dla strony. (art. 127 §1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa). Niedopuszczalne jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez organ administracji publicznej - drugą stronę stosunku administracyjnoprawnego. Wobec powyższego zbędne było rozważanie kwestii interesu prawnego Gminy P. w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem stwierdzenie braku legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniało orzeczenie – w formie postanowienia - o niedopuszczalności tego wniosku na podstawie art. 134 kpa (w związku z art. 127 § 3 kpa). Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi natomiast np. wtedy, kiedy środek zaskarżenia zostaje wniesiony przez jednostkę nie mającą legitymacji do jego wniesienia. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania winna być rozstrzygana w formie postanowienia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. A. Wróbel – wyd. II Zakamycze 2005). W tym stanie rzeczy, skoro Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało orzec, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku. /-/Sz. Widłak /-/B. Sokołowska /-/M.Kwiecińska