III SA/Po 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) . WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [ ... ] r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego nr [ ... ] o d d a l a s k a r g ę /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska Zarząd Województwa ogłosił w dniu 20 lipca 2009 r. Konkurs nr 10/III/2009 dla Działania 3.5 "Wzmocnienie ochrony przeciwpowodziowej zagrożonych obszarów oraz zwiększenie retencji na terenie województwa". Regionalny Zarząd złożył w dniu 21 sierpnia 2009 r. dokumentację aplikacyjną projektu – "Remont modernizacyjny stopnia wodnego ...". Po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 25 września 2009 r. o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż zgodnie z punktem 14 (rodzaje projektów) Szczegółowego Opisu Priorytetów Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, schemat V obejmuje przedsięwzięcia związane z przebudową (modernizacją) i budową budowli piętrzących. Zakres robót zgłoszony w spornym wniosku dotyczy natomiast remontu modernizacyjnego stopnia wodnego, który w przeważającym zakresie ma charakter robót odtworzeniowych, o czym świadczą wydane dla tej inwestycji decyzje administracyjne. Zakres projektu nie spełnia wobec tego 11 kryterium formalnego – typ projektu zgodny z rodzajami projektów przewidzianych do realizacji w ramach działania WRPO 2007 – 2013. Wnioskodawca w proteście podniósł, iż zasadniczym elementem inwestycji jest wymiana dotychczasowych zamknięć (zasuwy) w przęśle środkowym jazu na zamknięcie klapowe z napędem mechanicznym i ręcznym – awaryjnym. Powyższe ma umożliwić szybką reakcję na niekorzystne gwałtowne zjawiska hydrometeorologiczne (np. powodzie). Pożądana wymiana wszystkich zamknięć zasuwowych na zamknięcia klapowe naruszyłaby historyczny charakter obiektu i zwiększyłaby koszty inwestycji. Stopień wodny wpisany jest w rejestr zabytków. Wymiana zasuwy wymaga przebudowy przęsła środkowego jazu oraz wykonania niezbędnych robót towarzyszących, a wartość wyżej wymienionych robót przekracza 40% ogólnej wartości robót budowlanych. Strona podała, że w wyniku powyższych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów obiektu budowlanego, co – zgodnie z art. 3 pkt. 7 a ustawy Prawo budowlane – wskazuje, iż nie jest to remont, tylko przebudowa. Komisja Odwoławcza orzeczeniem z dnia 22 stycznia 2010 r. oddaliła protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, iż projekty składane w ramach przedmiotowego konkursu mogą dotyczyć wyłącznie przebudowy (modernizacji) i budowy budowli piętrzących, natomiast zakres spornego projektu dotyczy remontu. Na planowany remont wskazują akty administracyjne dołączone do wniosku – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy D. z dnia 26 maja 2009 r. (dotycząca robót hydrotechnicznych związanych z remontem stopnia wodnego), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy D. z dnia 19 sierpnia 2009 r. (dotycząca lokalizacji dla remontu modernizacyjnego stopnia wodnego), pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2009r. (zezwalające na remont zachowawczy stopnia wodnego) oraz zaświadczenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dotyczące monitorowania obszarów Natura 2000 (również mówiące o remoncie stopnia wodnego). Z tego względu należało uznać, iż zamiarem inwestora jest remont stopnia wodnego, którego jednym z elementów będzie modernizacja przęsła środowego jazu. W ocenie komisji zmiana jednego z parametrów technicznych obiektu – czasu zamknięcia i otwarcia jednego z przęseł jazu - nie może przesądzać o przebudowie obiektu (a nie o jego remoncie). Ponadto przebudowa obiektu lub jego budowa jest związana z obowiązkiem uzyskania odpowiedniego pozwolenia budowlanego, którego nie załączono do wniosku. W skardze Dyrektora Regionalnego Zarządu zarzucono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo poprzez dowolną ocenę inwestycji jako remontu modernizacyjnego stopnia wodnego o charakterze robót odtworzeniowych, ograniczenie tej oceny (dokonanej przez "bliżej nieokreślonych" ekspertów) do dołączonych do wniosku dokumentów administracyjnych, nieuzasadnione przyjęcie jako podstawy do oddalenia protestu niedołączenie do wniosku pozwolenia budowlanego (wydanego przez właściwy organ w dniu 30 grudnia 2009 r.) oraz zastosowanie pojęć budowa, przebudowa i remont w sposób sprzeczny ze znaczeniami określonymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniesiono przy tym o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 12 marca 2010 r. Zastępca Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi. Instytucja pośrednicząca powołała się na argumenty faktyczne i prawne przytaczane w toku przedmiotowego postępowania. Ponownie podkreślono, iż przebudowa lub budowa związana jest z koniecznością uzyskania pozwolenia budowlanego, które nie zostało załączone do projektu. Decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2009r. uzyskano dopiero po zakończeniu dokonywania oceny formalnej wniosków złożonych w Konkursie nr 10/III/2009, co i tak skutkowałoby podjęciem negatywnej oceny formalnej wniosku z uwagi na niespełnienie tego kryterium przy ocenie formalnej kompletności wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez Instytucję Zarządzającą programami operacyjnymi (Instytucję Pośredniczącą) oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). W myśl przepisu art. 30 c ust. 1 powyższej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r. , po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola przeprowadzana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu Regionalny Zarząd poddał kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie dotyczące negatywnej oceny formalnej wniosku – dokonanej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a zakończone oddaleniem protestu. Zdaniem Sądu, postępowanie w zakresie oceny formalnej projektu strony skarżącej zakończone oddaleniem protestu wnioskodawcy z powodu braku formalnego zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający obowiązującego prawa. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Pośredniczącą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny formalnej wniosku z przyczyny niespełnienia kryterium formalnego nr 11 - typ projektu zgodny z rodzajami projektów przewidzianych do realizacji w ramach działania WRPO 2007 – 2013. Przedmiotowy konkurs ogłoszony został w dniu 20 lipca 2009 roku na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty związane z tym konkursem, w tym Kryteria wyboru projektów. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Regionalny Zarząd przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązany był zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości w powyższym trybie. We wniosku jako opis przedmiotu projektu strona wskazała "remont modernizacyjny stopnia wodnego". Zgodnie z kryterium nr 11 dla Działania 3.5 "Wzmocnienie ochrony przeciwpowodziowej zagrożonych obszarów oraz zwiększenie retencji na terenie województwa" typ projektu musi być zgodny z rodzajami projektów przewidzianych do realizacji w ramach tego działania. Natomiast zgodnie z punktem 14 ppkt. 5 (rodzaje projektów) Szczegółowego Opisu Priorytetów Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, schemat V obejmuje przedsięwzięcia związane z przebudową (modernizacją) i budową budowli piętrzących (zob. str. 149 opisu). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie treść wniosku i dokumentacji przedłożonej przez stronę uzasadniała przyjęcie tezy, iż przedmiotowy projekt nie stanowił przebudowy ( modernizacji ) czy tym bardziej budowy budowli piętrzących. Sama strona opisując przedmiot swego projektu użyła określenia " remont modernizacyjny". Inwestycja dotyczy wykonania określonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt. 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. – Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) przebudową jest wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych danego obiektu, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych (jak kubatura, wysokość, długość, szerokość itd.). Dokonanie przebudowy wymaga generalnie uzyskania specjalnego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Remontem jest z kolei wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczalnym użyciem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użytych w stanie pierwotnym). Dokonywanie remontu nie wymaga uzyskania pozwolenia, za wyjątkiem jednak obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy). Inwestycja polegać ma między innymi na wymianie dotychczasowych zamknięć (zasuwy) w przęśle środkowym jazu na zamknięcie klapowe z napędem mechanicznym i ręcznym – awaryjnym, co umożliwi szybką reakcję na niekorzystne gwałtowne zjawiska hydrometeorologiczne - przykładowo powodzie. Planowane roboty budowlane mają w zasadzie charakter odtworzeniowy i częściowo tylko modernizacyjny. W ocenie strony skarżącej w ich wyniku nastąpi zmiana parametrów technicznych istniejącego obiektu, jednakże zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, iż zmiana czasu zamknięcia i otwarcia jednego z przęseł jazu nie przesądza, że dane zamierzenie budowlane nosi znamiona przebudowy – w rozumieniu art. 3 pkt. 7 a ustawy Prawo budowlane. Trzeba też podkreślić, że przy remoncie ustawodawca dopuszcza stasowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (zamknięcie klapowe w miejsce zasuwy). Nadto projektowane roboty budowlane nie spowodują zmiany funkcji stopnia wodnego Drawsko. Wbrew zarzutom skargi o konieczności zakwalifikowania inwestycji jako remontu, a nie przebudowy decyduje również fakt wydania określonych decyzji administracyjnych związanych z planowanym zamierzeniem, w których konsekwentnie różne organy administracji określają inwestycję jako remont modernizacyjny, a nie przebudowę obiektu. Do tych aktów administracyjnych należy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy z dnia 26 maja 2009 r. (dotycząca robót hydrotechnicznych związanych z remontem stopnia wodnego), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 2009 r. (dotycząca lokalizacji dla remontu modernizacyjnego stopnia wodnego), pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2009 r. (zezwalające na remont zachowawczy stopnia wodnego) oraz zaświadczenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dotyczące monitorowania obszarów Natura 2000 (również mówiące o remoncie stopnia wodnego). Z tego względu należało uznać, iż zamiarem inwestora jest remont stopnia wodnego, którego jednym z elementów będzie modernizacja przęsła środowego jazu. Nie jest to więc przebudowa (modernizacja) całego obiektu. Skarżący sam w proteście wskazał, że idealnym rozwiązaniem byłaby wymiana wszystkich obecnych zamknięć zasuwowych na zamknięcia klapowe, ale naruszyłoby to historyczny charakter obiektu. Istotnym jest też i to, że wymiana zasuwy w przęśle środkowym jazu oraz wszystkie niezbędne roboty towarzyszące (m. in. wykonanie kanału obiegowego z progiem, gródź tymczasowych w korycie rzeki) przekraczają tylko 40% ogólnej wartośći robót budowlanych przewidzianych w projekcie. Należy zauważyć, że strona uzyskała pozwolenie na budowę, wymagane przy dokonywaniu przebudowy, w postaci decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2009 r., jednakże została ona wydana już po dacie dokonania negatywnej oceny formalnej przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu (inwestor złożył wniosek o wydanie tej decyzji również po tej dacie – dopiero w dniu 3 grudnia 2009 r.). Poza tym powyższe pozwolenie na budowę nie może przesądzać o konieczności zakwalifikowania projektu jako przebudowy, a nie remontu, gdyż pozwolenie tego rodzaju jest też wymagane przy remontach obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane). W niniejszej sprawie chodzi zaś o obiekt budowlany (stopień wodny) wpisany do takiego rejestru. Ponadto samo pozwolenie na budowę dotyczy także remontu modernizacyjnego stopnia wodnego (zob. sentencja decyzji Wojewody z 30 grudnia 2009r.). Z powyższych względów Sąd stwierdził, iż sporny projekt dotyczył remontu (modernizacyjnego), a nie przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 7 a ustawy Prawo budowlane oraz punktu 14 ppkt. 5 (rodzaje projektów) Szczegółowego Opisu Priorytetów Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, schemat V. Wobec tego projekt ten jako niespełniający kryterium nr 11 podlegał negatywnej ocenie formalnej. Za niezasadny należało ponadto uznać zarzut – dokonania oceny projektu przez "bliżej nieokreślonych" ekspertów. Jak wynika bowiem z regulaminu Konkursu nr 10/III/2009, Działanie 3.5 oceny formalnej wniosku dokonuje dwóch wyspecjalizowanych pracowników Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – zgodnie z zasadą "dwóch par oczu" (zob. rozdz. IV "ocena formalna" pkt. 4 regulaminu). Natomiast protest rozpatrywany był przez komisję w składzie 3 osobowym (zob. rozdz. 2 ust. 7 pkt. 2 i ust. 9 Procedury odwoławczej obowiązującej dla konkursów ogłoszonych po dniu 18 czerwca 2009r.). Udział bezstronnych ekspertów w przedmiotowym postępowaniu miał więc miejsce i wynikał z określonych uregulowań regulaminowych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż negatywna ocena formalna spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/B. Sokołowska JMd