III SA/Po 1059/15

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marek Sachajko Protokolant: ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. D. (dalej: "strona", "wnioskodawca") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek powołując się na swoją sytuację osobistą oraz majątkową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: 1) ubezpieczenie społeczne za okres od [...] 2004 roku do [...] 2010 roku w kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł oraz odsetek w kwocie [...] zł, 2) ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] 2004 r. do [...] 2010 roku w kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł oraz odsetek w kwocie [...] zł, 3) Fundusz Pracy za okres od [...] 2004 roku do [...] 2010 roku w kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...] zł oraz odsetek w kwocie [...] zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ZUS podał, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od [...] 2002 r. do [...] 2010 r., gdzie z tytułu nieopłaconych składek powstało powyższe zadłużenie. W ocenie organu rentowego w sprawie nie mają jednak zastosowania przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako że żaden organ egzekucyjny nie stwierdził wobec strony przesłanki całkowitej nieściągalności. Brak również podstaw do uznania zaistnienia przesłanek z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem organu rentowego analiza sytuacji rodzinnej i materialno-bytowej strony nie pozwala na stwierdzenie zaistnienia przesłanki ubóstwa uniemożliwiającej opłacenie należności. Także odbywana w systemie dozoru elektronicznego kara pozbawienia wolności nie ogranicza możliwości podejmowania działań zmierzających do uzyskania dochodu. Organ rentowy wskazał przy tym na możliwość udzielenia pomocy w spłacie powstałych zobowiązań poprzez rozłożenie ich na raty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie wskazała na swoją sytuację osobistą oraz majątkową. Strona podała także przyczyny powstania zadłużenia i powołała się na odbywanie kary w wymiarze 5 miesięcy w formie dozoru elektronicznego, która uniemożliwia podjęcie pełnowymiarowej pracy zarobkowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], utrzymując w mocy decyzję własną, przywołał treść art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Ponadto, organ rentowy uznał, że w sprawie brak jest przesłanek przemawiających za umorzeniem należności z tytułu nieopłaconych składek, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS wskazał przy tym, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z postanowienia z dnia [...] 2015 r. o wykonywaniu kary pozbawienia wolności w trybie systemu dozoru elektronicznego wynika, że wiedzie ustabilizowany tryb życia, pracuje dorywczo. Ma przy tym prawo oddalić się z miejsca stałego pobytu w dniach od poniedziałku do piątku celem wykonywania pracy oraz karmienia zwierząt, a w niedzielę w celu wykonywania praktyk religijnych i karmienia zwierząt. Jednocześnie ZUS zaznaczył, że termin pozbawienia wolności upływa we wrześniu 2015 roku, co wpłynie na zwiększenie możliwości zarobkowania. Wnioskodawca jest zgłoszony w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Uzyskuje jednak dochód z tytułu prac dorywczych w kwocie [...] zł miesięcznie i ponosi wydatki w kwocie [...] zł miesięcznie. Dochód z prac dorywczych nie jest stały i uzależniony jest od danego miesiąca. Według informacji zawartej we wniosku strona nie posiada żadnego majątku. W ocenie organu rentowego umorzenie zaległych składek jest możliwe tylko w sytuacji, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań. W przypadku strony nie ma natomiast ograniczeń zdrowotnych lub ograniczeń innego rodzaju co do możliwości uzyskania dochodu, przez co istnieje realna szansa na możliwość podjęcia zatrudnienia i uregulowania zaległości np. w układzie ratalnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona skarżąca powtórzyła argumentację prezentowaną na etapie postępowania administracyjnego, podkreślając, że nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS, ponieważ jakakolwiek spłata spowodowałaby brak możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego. Oczywistym jest zatem, że ewentualne postępowanie egzekucyjne nie przyniesie skutku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., tut. Sąd, nie będąc związanym granicami skargi, stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W kontrolowanej sprawie organ rentowy odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, jak i na Fundusz Pracy, powstałych w okresie od [...] 2004 roku do [...] 2010 roku. W pierwszej kolejności zauważyć zatem należy, że aby w ogóle rozważać kwestię umorzenia należności z tytułu składek - przy czym pojęcie to obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (por. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") – konieczne jest uprzednie, jednoznaczne stwierdzenie, że należności te nie uległy już wygaśnięciu z innej przyczyny. Obowiązkowi temu w realiach kontrolowanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie sprostał, czym dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). Zważyć bowiem należy, że choć postępowanie w tej sprawie dotyczy należności za okres od roku 2004, organ rentowy w ogóle nie rozważył kwestii ich ewentualnego przedawnienia, którego na gruncie regulacji art. 24 u.s.u.s. nie można z góry wykluczyć. Należności z tytułu składek – w świetle art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (z zastrzeżeniem przywołanych tam przepisów – przyp. tut. Sądu) – ulegały w stanie prawnych obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z kolei w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. - należności te ulegają przedawnieniu po upływie lat 5 (przy czym, zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu – przyp. Sądu). Organ rentowy winien zatem, mając na względzie powyższe przepisy, określić kiedy poszczególne należności spoczywające na skarżącym stały się wymagalne i wskazać, czy nie upłynął już termin ich przedawnienia, biorąc przy tym pod uwagę wystąpienie ewentualnych okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, w tym w szczególności jego przerwanie lub zawieszenie. Do powyższych kwestii w ramach kontrolowanej sprawy organ rentowy w ogóle się nie odniósł. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. także z innych względów. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Wynikająca z art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu rentowego – stosownie do art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy organ rentowy w żaden sposób nie wykazał dlaczego w jego ocenie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ograniczył się w tym względzie wyłącznie do jednozdaniowego stwierdzenia o braku ów całkowitej nieściągalności, w ogóle nie odnosząc tak wyrażanej oceny do jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy. Brak umotywowania podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powoduje natomiast, że rozstrzygnięcie to nabiera charakteru całkowicie dowolnego. Także uznanie, jeszcze na etapie decyzji pierwszoinstancyjnej, że żaden organ egzekucyjny nie stwierdził wobec skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności, jest w tym względzie zupełnie niewystarczające. Okoliczność ta może bowiem mieć przesądzające znaczenie wyłącznie na gruncie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s., która stanowi o sytuacji, gdzie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Pozostałe przesłanki winny natomiast podlegać samodzielnej ocenie ze strony organu rentowego z odniesieniem do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, z zachowaniem wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Nie do zaakceptowania pozostaje także dokonana przez organ rentowy analiza okoliczności sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ rentowy w ramach kontrolowanej sprawy całkowicie dowolnie bowiem przyjął, że umorzenie zaległych składek jest na gruncie tej regulacji możliwe tylko w sytuacji, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS, uchylając się od oceny ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych względem poszczególnych przesłanek wyszczególnionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zwłaszcza § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, do którego poprzez swą argumentację odnosi się skarżący, przywołuje sytuację, gdy opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ocena zaistnienia tej przesłanki, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wymaga zatem z jednej strony wykazania ciążących na zobowiązanym należności z tytułu składek, a z drugiej strony rozważenia jego stanu majątkowego, w tym aktualnych możliwości płatniczych, a także sytuacji rodzinnej ze szczególnym uwzględnieniem konieczności zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny, celem wskazania, czy opłacenie tych pierwszych (należności z tytułu składek) nie pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości opłacenia tych drugich (niezbędnych potrzeb życiowych). Ocenie tej organ rentowy winien przy tym dać wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Organ rentowy w ramach kontrolowanej sprawy oceny takiej natomiast nie przeprowadził, nie rozważył bowiem mając na względzie przyjęte ustalenia faktyczne, czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oceny takiej z całą pewnością nie wypełnia hipotetyczne założenie o możliwości podjęcia zatrudnienia i w efekcie poprawy sytuacji finansowej skarżącego, co przynieść ma możliwość uregulowania zaległości. Organ rentowy winien bowiem przy ocenie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia odnieść się do aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Ponieważ z powyższych rozważań wynika, że w kontrolowanej sprawie po pierwsze organ rentowy nie rozważył kwestii przedawnienia należności skarżącego z tytułu składek, a po drugie nie dokonał wyczerpującej analizy istotnych okoliczności faktycznych z punktu widzenia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uznać, że odmowa umorzenia wnioskowanych należności była co najmniej przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza rozważy czy poszczególne należności z tytułu składek ciążące na skarżącym nie uległy przedawnieniu. Jeżeli organ rentowy dojdzie do wniosku, że należności te w całości bądź w części nie uległy przedawnieniu - wobec pozostałych do spłaty należności - rozważy, z zachowaniem wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., czy wobec skarżącego nie zaistniała któraś z przesłanek do ich umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bądź z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.