III SA/Po 1060/14

Dnia 30 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marek Sachajko Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi P K na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...]2014 r. odmówił P K przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 – JPO, UPO i płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. , poz. 1164, ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o JPO zadeklarowano działki ewidencyjne o powierzchni 12,07 ha, a stwierdzono pow. uprawnioną 8,24 ha. DO JPO zgłoszono 8,09 ha a stwierdzono w trakcie kontroli 5,50 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przy działkach DD, E, F, G, H, J, K, L oraz DD1, E1, F1, H1, L1. Ustalenia powierzchni działek dokonano w oparciu o system informacji geograficznej i o pomiary powierzchni ewidencji gospodarczej (PEG ) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemach informatycznych ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez przedmiotowe działki rolne. W obu przypadkach stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 20 % ( lecz nie więcej niż 50 % ) co skutkowało odmową przyznania płatności. Wobec tego, że organ nie przyznał jednolitej płatności obszarowej, odmówiono przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. W odwołaniu strona podniosła, że na spornych działkach nie było terenu zalesionego tylko teren zrekultywowany w 2013 r. i uprawiany przez wnioskodawcę. Wniesiono o uchylenie decyzji i o dokonanie wizytacji działek w terenie. Stan działek ma być inny niż stan wynikający z dokumentów – mapek. Organ winien dokonać rzeczywistej kontroli spornych działek, a nie tylko kontroli administracyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor OR ARiMR w P decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że we wniosku zawyżono powierzchnie działek rolnych uprawnioną do otrzymania żądanych płatności. Były to działki ewidencyjne nr[...]. Organ wyjaśnił obszernie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego pomiary działek wykonane przez pracowników organu były prawidłowe. Powierzchnie działek są ustalane w oparciu o system informacji geograficznej tworzony na podstawie map, dokumentów ewidencji gruntów, innych danych kartograficznych, ortoobrazów lotniczych czy satelitarnych. Powierzchnia kwalifikowana do płatności jest ustalona w oparciu o powierzchnię PEG ( powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza wyznaczana przez ARiMR na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej ). Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowywania i użytkowania gruntów. Ortofotomapa jest ponadto jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Z tego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie Ewidencji Gruntów i Budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Wskazano, że pojęcie działki rolnej nie jest tożsame z działką ewidencyjną. Strona nie spełniła warunku utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., albowiem w tej dacie na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdowały się nieużytki, do których nie przysługują płatności. Zmiana powierzchni gruntu użytkowego została dokonana na tych działkach w 2013 r., co potwierdza sama strona. Weryfikacja pomiaru została dokonana przez organ II instancji na ortofotomapie z dnia 3.05.2012 r. Ponadto weryfikacja pomiaru została dokonana na obrazie ortofotomapy z dnia 5.5.2012 r. ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli oraz na podstawie obrysu dokonanego przez samego wnioskodawcę na załącznikach graficznych załączonych do wniosku o płatności. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ musi rozpatrzyć materiał dowodowy jedynie wskazany we wniosku lub przez innych uczestników postępowania. Nie ma on zatem obowiązku samodzielnego poszukiwania dowodów na korzyść strony. Ciężar udowodnienia faktu korzystnego dla strony spoczywa głównie na samej stronie ( art. 3 ust. 3 ustawy ), a wnioskodawca nie dostarczył dowodów tego rodzaju w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Poznaniu strona powtórzyła generalnie argumenty podnoszone w toku postępowania. W jej ocenie we wniosku o płatności zadeklarowano w prawidłowy sposób powierzchnie gruntów kwalifikujące się do ich otrzymania. Dla uzyskania płatności istotny jest rzeczywisty stan uprawy gruntów a nie ich powierzchnia ewidencyjna. Załączono do skargi zaświadczenie x z dnia 30.07.2014 r. o utrzymaniu spornych działek w dobrej kulturze rolnej w dniu 30.06.2003 r. Pismem z dnia 5.11.2014 r. strona wniosła o dołączenie do akt sprawy protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 9.10.2014 r. Na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. skarżący stwierdził, że na jego wniosek sporządzono ponownie obrys gospodarstwa i dokonano oględzin działki referencyjnej, których protokół załączono uprzednio do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem w ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wyczerpującego zebrania i zanalizowania całokształtu materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy były przepisy art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. , poz. 1164, ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) oraz art. 104 kpa. Do wniosku o płatności JPO zadeklarowano działki ewidencyjne o powierzchni 12,07 ha, a stwierdzono w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej pow. uprawnioną 8,24 ha. DO JPO zgłoszono 8,09 ha a stwierdzono w trakcie kontroli 5,50 ha. Przedmiotem sporu były zgłoszone we wniosku działki ewidencyjne nr [...]. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Ustalenia powierzchni działek dokonano bowiem w oparciu o pomiary powierzchni ewidencji gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na zdjęciach obszarów zajmowanych przez przedmiotowe działki rolne. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono różnicę między powierzchnią zadeklarowana a powierzchnią stwierdzoną przy działkach DD, E, F, G, H, J, K, L oraz DD1, E1, F1, H1, L1. W obu przypadkach ( JPO i UPO ) stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 20 % ( lecz nie więcej niż 50 % ) co skutkowało odmową przyznania płatności. Kontrola administracyjna działek została wykonana zgodnie z przepisami i standardami kontrolnymi unijnymi i krajowymi. Wskazać bowiem należy, że powierzchnie działek kwalifikowane do otrzymania dopłat JPO i UPO są ustalane generalnie na obszarze całej Unii Europejskiej w oparciu o system informacji geograficznej tworzony na podstawie map, dokumentów ewidencji gruntów, innych danych kartograficznych, ortoobrazów lotniczych czy satelitarnych. Powierzchnia kwalifikowana do płatności jest ustalona w oparciu o powierzchnię PEG ( powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza wyznaczana przez ARiMR na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej ). Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić należy wobec tego, że ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowywania i użytkowania gruntów. Ortofotomapa jest ponadto jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że powierzchnie użytków rolnych określone w odrębnym systemie Ewidencji Gruntów i Budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Pojęcie działki rolnej nie jest tożsame z działką ewidencyjną, gdyż powierzchnie tych działek często są różne i są określane dla innych celów. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że strona nie spełniła obligatoryjnego warunku utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r., albowiem w tej dacie na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdowały się nieużytki, do których nie przysługują płatności. Zmiana powierzchni gruntu użytkowego została dokonana na tych działkach w 2013 r., co zresztą potwierdza sama strona. Weryfikacja pomiaru została dokonana prawidłowo przez organ II instancji na ortofotomapie z dnia 3.05.2012 r. Ponadto weryfikacja pomiaru została dokonana na obrazie ortofotomapy z dnia 5.5.2012 r. ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli oraz na podstawie obrysu dokonanego przez samego wnioskodawcę na załącznikach graficznych załączonych do wniosku o płatności. Wskazać trzeba ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ musi rozpatrzyć materiał dowodowy jedynie wskazany we wniosku lub przez innych uczestników postępowania. Nie ma on zatem obowiązku samodzielnego poszukiwania dowodów na korzyść strony. Ciężar udowodnienia faktu korzystnego dla strony spoczywa głównie na samej stronie ( art. 3 ust. 3 ustawy ), a wnioskodawca nie dostarczył dowodów tego rodzaju w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazał skutecznie dowodów uzasadniających jego tezy o nieprawidłowych ustaleniach organów w zakresie powierzchni działek zgłoszonych we wniosku. Oświadczenie x załączone przy skardze zawiera oświadczenie o prowadzeniu wskazanych w jego treści działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. , jednak jest to jedynie oświadczenie strony zaś nie jest to dowód w sprawie. Sam skarżący w swym oświadczeniu z dnia 21.03.2014r. (w aktach adm.) wskazał, że przeprowadza na podanych tam działkach rekultywację drzew. W odwołaniu strona podniosła, że na spornych działkach nie było terenu zalesionego tylko teren zrekultywowany w 2013 r. i uprawiany przez wnioskodawcę. Nie udokumentowała jednak tej okoliczności w żaden sposób. Tym samym przedłożony przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokument prywatny (niepotwierdzone ksero ) w swej treści wskazujący na powierzchnie PEG nie wnosi nic do sprawy bowiem organ w piśmie kierowanym do skarżącego z dnia 3.04.2014r. (w aktach adm.) informował o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG podając go w identycznych wielkościach. To jednak nie oznacza, że w wyniku weryfikacji okazało się, że powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo są inne. To strona winna za pomocą dostępnych środków dowodowych (np. zeznań zawnioskowanych przez nią w charakterze świadków osób ) dowodzić własnej racji. Uczestnictwo w programach pomocowych nie jest bowiem obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów dopłat należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych wymogów, jakimi systemy te są obwarowane i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Kwestionując ustalenia organu co do kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności strona nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. Należy zaznaczyć, że działki identyfikuje się na podstawie posiadanego przez Agencję ogólnokrajowego rejestru zawierającego dane osobowe, położenie, powierzchnię działki i rodzaj użytkowania. To w oparciu o te dane utworzony został załącznik graficzny. Ten materiał graficzny składany jest przez producenta rolnego wraz z wnioskiem o płatności. Na tym materiale graficznym oprócz ortofotomapy wydrukowane są m.in. granice i numery działek ewidencyjnych, granice działek rolnych i upraw zbóż oraz granice pól zagospodarowania (informacja o sposobie użytkowania gruntu). Sąd nie miał podstaw zakwestionować ustalenia organów. Podkreślić trzeba, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kpa, tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności. Ograniczone również zostały zasady takie jak: czynnego udziału strony w postępowaniu i udzielania informacji poprzez przyjęcie, iż tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Zdaniem Sądu ubiegając się o przyznanie płatności do gruntów rolnych wnioskujący winien wykazać się większą aktywnością w trakcie postępowania przed organami administracji. Reasumując, Sąd doszedł do wniosku, że organy słusznie uznały ostatecznie, iż stwierdzona różnica przekraczała 20 % co skutkowało odmową przyznania zarówno płatności JPO i UPO a skoro tak, to konsekwencją odmowy przyznania JPO była odmowa przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (art. 7 ust.2b pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2012.1164, w stanie prawnym na dzień wydania decyzji). Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2012r. poz. 1270, ze zm.).