III SA/Po 1063/14

Dnia 18 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Z. P. sprawy ze skarg "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2014r nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Prezydenta M. P. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 2657 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu. "A" Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia 10 czerwca 2014 roku, wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nadpłaty w kwocie 24.225 zł za wydanie 57 kart pojazdu od samochodów zarejestrowanych przez Urząd Miasta Poznania. Prezydent Miasta [...], po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 roku, wyjaśnił, że "A" Sp. z o.o. w [...] wniosła opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie po 500 zł jedynie do sześciu samochodów o następujących numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Uwzględniając powyższe organ odmówił zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, gdyż opłata w wysokości 500 zł obowiązywała do 15 kwietnia 2006 roku, a wnioskodawca uiścił opłaty w powyższej wysokości przed tym terminem. W motywach powyższego stanowiska organ podniósł, że nie uzyskał korzyści majątkowej kosztem innej osoby w rozumieniu art. 405 ustawy - Kodeks cywilny. Uiszczona opłata nie jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 §1 i §2 w związku z art. 405 ustawy – Kodeks cywilny. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 17 stycznia 2006 roku. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy rozporządzenia w części uznanej za niezgodną z Konstytucją tracą moc obowiązującą z dniem 01 maja 2006 roku. Tymczasem opłaty, których zwrotu domaga się wnioskodawca zostały wniesione przed dniem 15 kwietnia 2006 roku. Organ I instancji wskazał , że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 6.06.2012 r. w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu dopuszczalna jest droga sądowa ( III CZP 24/12 ). "A" Sp. z o.o. w [...], pismem z dnia 14 lipca 2014 roku, na podstawie art. 52 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia stanu naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie sześciu kart pojazdu w łącznej wysokości 2.550 zł. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. "A" Sp. z o.o. w [...] skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] w zakresie dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł od każdej wydanej karty pojazdu, a więc części opłaty ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Na mocy postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 roku o sygn. akt III SA/Po 1064/14, III SA/Po 1065/14 oraz z dnia 21 stycznia 2015 roku o sygn. akt III SA/Po 1066/14, III SA/Po 1067/14, III SA/Po 1068/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia połączono sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w [...] na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu od sześciu samochodów o następujących numerach rejestracyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwałą z dnia 4 lutego 2008 roku sygn. akt I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Stosowanie do powołanej uchwały ocena legalności czynności dotyczący zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. Podkreślić trzeba, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zdaniem Sądu w kategorii tej mieszczą się m.in. "opłaty za wydanie karty pojazdu", które były pobierane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom kart pojazdów. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Mylne, w ocenie Sądu, nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", Naczelny Sąd Administracyjny nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. Powyższe uzasadnia uznanie, że opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Taki pogląd został również zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. II SA/Po 955/11. Zaznaczyć należy, że potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych. Przepis ten miał stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 roku wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosując przepisy działu III O.p. w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. (zobacz m.in. wyrok NSA z 7 października 2010 r., II FSK 884/09/ publ. orzeczenia nsa.gov.pl i wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 768/11). W niniejszej sprawie wniosek o zwrot został złożony po 1.01.2010 roku – w dniu dnia 10 czerwca 2014 roku. Oznacza to, że winien on zostać potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania podatkowego o stwierdzenie i zwrot nadpłaty prowadzony przez odpowiedni organ administracji publicznej. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą. Podkreślić trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez stronę skarżącą czynności Prezydenta Miasta [...] polegającej na zwrocie nadpłaconych opłat za wydanie karty pojazdu dla każdego samochodu, które to opłaty zostały pobrane na podstawie przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność §1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też §1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że §1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W opinii Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 roku przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 roku I OSK 418/08, uchwała NSA z 30 października 2000 roku oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 roku). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Prezydent Miasta [...] winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. Organ uwzględni w tym zakresie ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 roku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 P.p.s.a w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 461). O wykonalności zaskarżonej czynności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.