III SA/Po 1064/21

Dnia 28 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości ozn. nr geod. [...] położonej w m. [...] z działkami o nr geod. [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2010 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa – art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem strony organ I instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadził oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Ponadto zdaniem strony przed wydaniem decyzji nie nastąpiło włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szkic graniczny w protokole granicznym jest pozbawiony miar. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 156 kpa: § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1 ) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organ uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nie musi przybierać formy odrębnego aktu administracyjnego. Ocena ta jest elementem ogólnej oceny materiału dowodowego, natomiast nie obejmuje ona specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. Wymóg w tym zakresie nie jest interpretowany jednolicie w orzecznictwie, a zatem nie można uzasadnić zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Organ podkreślił, że protokół został podpisany przez wszystkie strony biorące udział w czynności. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie dokonał również rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat został przyjęty do zasobów wprawdzie po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., co stanowiło naruszenie prawa, ale naruszenie to nie miało rażącego charakteru. Operat został sprawdzony i przyjęty po pozytywnej kontroli, a zatem nie doszło do skutków prawnych niezgodnych z wymogami praworządności. Również w zakresie braku podania miar w szkicu granicznym doszło do naruszenia prawa jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Organ wskazał, że strony podpisały protokół graniczny bez zastrzeżeń, a cały operat pomiarowy został przyjęty po pozytywnej kontroli do zasobu. W skardze do WSA w Poznaniu strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; - art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; - § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z [...] kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453); - art. 6, art. 7, art. 7 a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania w oznaczonym terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja I instancji, nie naruszają ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.) oznaczałby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu decyzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z [...] kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem strony Burmistrz Miasta i Gminy Krzywiń przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2010 r. nie przeprowadził oceny prawidłowości ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Ponadto zdaniem strony przed wydaniem decyzji nie nastąpiło włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szkic graniczny w protokole granicznym jest pozbawiony miar. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że w podlegającej kontroli judykacyjnej sprawie brak jest normatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1 ) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oznacza konieczność stwierdzenia naruszenia o charakterze rażącym a nie jakiegokolwiek naruszenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1706/10, w sprawie dotyczącej problematyki stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, Sąd ten wskazał, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że organ orzekający nie jest władny rozstrzygać sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te oparte muszą być na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza". W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że "z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego, zaś z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a takim materiałem dowodowym przygotowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym przez upoważnionego geodetę jest dokumentacja geodezyjna. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 33 ww. ustawy wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne uznać należy za nieuzasadniony. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skoro w postępowaniu nadzorczym jego przedmiot jest ograniczony jedynie do ustalenia, czy kwestionowana przez stronę ostateczna decyzja administracyjna jest czy też nie jest dotknięta wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 kpa, to skarżący nie mógł oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego w trybie nieważnościowym tak, jak prowadzone jest ono w przypadku wydania przez organ orzeczenia w tzw. postępowaniu zwykłym. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie istnienia lub nieistnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie organu w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa ze względu na jego specyficzny przedmiot wymaga bowiem innego podejścia do sprawy, niż postępowanie w trybie zwykłym prowadzonym przez organ w I instancji lub postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym. NSA wskazał, że jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było, zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w tej sprawie. Podnoszenie w postępowaniu nadzwyczajnym argumentów, które mogły ewentualnie być rozważane w postępowaniu zwykłym, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli rażącego naruszenia prawa, nie może być prawnie skuteczne, a zatem nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci usunięcia z obiegu prawnego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, z której postanowieniami się nie zgadza". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje należy wskazać, że - zdaniem Sądu - organ II instancji prawidłowo stwierdził, że ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nie musi przybierać formy odrębnego aktu administracyjnego. Ocena ta jest elementem ogólnej oceny materiału dowodowego, natomiast nie obejmuje ona specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. Wymóg w tym zakresie nie jest interpretowany jednolicie w orzecznictwie, a zatem nie można uzasadnić zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Podkreślić należy, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości zostało zainicjowane przez P. L., a więc osobę, która następnie wnosiła o stwierdzenie nieważności postępowania, którego przedmiot dotyczył rozgraniczenia oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] z działkami o nr geod. [...], [...], [...]. Wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W postanowieniu tym organ pouczył także, że w przypadku wystąpienia sporu w tym postępowaniu i braku możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami sprawa podlegać będzie przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W ramach tego postępowania rozgraniczeniowego czynności związane z przedmiotem postępowania (tj. ustalenie granic) dokonywał geodeta - M. Ż.. W trakcie postępowania został sporządzony protokół graniczny. Protokół ten został podpisany przez wszystkie strony biorące udział w czynności tj. przez Z. R., J. J. i wnioskodawcę – P. L.. Z treści pkt 9.2 protokołu wynika także jednoznacznie, że "...strony biorące udział w postępowaniu proszą o ustalenie przebiegu granic. Co do ustalonych granic nie wnoszą zastrzeżeń i uznają jako prawnie obowiązujące między sobą." Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał dnia [...] lipca 2010 r. decyzję (nr [...]) na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sporządzony został protokół graniczny, a to zgodnie z art. 32 ust. 5. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi, że z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny. Decyzja ta zawierała także pouczenie dla stron tego postępowania, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo także uznał, że organ I instancji nie dokonał również rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Bezsporne jest, że operat został przyjęty do zasobów po wydaniu przedmiotowej decyzji, co stanowiło naruszenie prawa, ale naruszenie to nie miało rażącego charakteru. Operat został sprawdzony i przyjęty po pozytywnej kontroli, a zatem nie doszło do skutków prawnych niezgodnych z wymogami zasady praworządności. Ponadto prawidłowo organ II instancji uznał, że również w zakresie braku podania miar w szkicu granicznym doszło do naruszenia prawa, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Strony podpisały protokół graniczny bez zastrzeżeń, a cały operat pomiarowy został przyjęty po pozytywnej kontroli do zasobu. Odnosząc się do ostatniego zarzutu tj. naruszenia § 22 pkt 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z [...] kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy ten zarzut uznać także jako bezzasadny. § 22 powyższego rozporządzenia normuje elementy składowe szkicu granicznego. Dokument ten powinien zawierać: 1) rozmieszczenie linii i punktów granicznych, oznaczonych zgodnie z opisem znajdującym się w protokole granicznym lub akcie ugody, 2) rysunek rzutu poziomego trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia przebiegu granicy, 3) podstawowe miary określające położenie punktów granicznych względem siebie oraz elementów zagospodarowania terenu, 4) numery działek i oznaczenie ksiąg wieczystych, w których działki te zostały ujęte, lub zbiorów dokumentów oraz imiona i nazwiska właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, 5) kierunek północy. Podkreślić należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego jest rozgraniczenie nieruchomości. W będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie - w aspekcie istnienia przesłanek normatywnych stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] lipca 2010 roku - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, że powyższa decyzja jest nieważna z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.