III SA/Po 1068/15

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego umorzenia nieopłaconych należności uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] W dniu [...] lipca 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w [...], wpłynął wniosek [...] (określanego także jako "skarżący") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconej opłaty dodatkowej oraz kosztów. Do wniosku załączono następujące dokumenty: formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy de minimis oraz wniosek o udzielenie pomocy publicznej de minimis. Wniosek skarżącego został przekazany do rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] Inspektorat w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. postępowanie z wniosku skarżącego zostało zawieszone z uwagi na konieczność wszczęcia procedury w zakresie pomocy państwa i wydania rozstrzygnięcia przez Komisję Europejską w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ postanowił podjąć postępowanie w sprawie z powodu wydania rozstrzygnięcia przez Komisję Europejską w ww. zakresie. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą umorzył postepowanie wszczęte na wniosek [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (wpływ do organu [...] lipca 2013 r.) o umorzenie nieopłaconych należności za miesiąc luty 2007 r. z tytułu kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, że prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 1999 r. do [...] maja 2012 r. skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tego tytułu. Z rozliczenia konta dokonanego na dzień wpływu wniosku wynika, zdaniem organu, że brak jest zadłużenia na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za miesiąc luty 2007 r. (na koncie figuruje jedynie zadłużenie z tytułu opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia). Organ nie stwierdził istnienia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ww. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenie zadłużenia. W dniu [...] maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo [...], które z uwagi na jego treść, potraktowane zostało jako wniosek wszczynający postępowanie o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, tj. opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia za miesiąc luty 2007 r. Z uwagi na niespełnienie warunków do rozpoznania przedmiotowego wniosku pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. powiadomiono wnioskodawcę, iż powyższe pismo pozostało pozostawione bez rozpatrzenia. Pismami z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący wniósł do organu dwa pisma, w których zakwestionował rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia należności na podstawie ustawy abolicyjnej. Skarżący wskazywał na długotrwałe rozpatrywanie niniejszej sprawy. Skarżący zwracał uwagę, że nie może być gorszy od osób, które nie uiściły składek, ale nie zostały ukarane opłatą dodatkową. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając, iż od wydanej przez organ w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzji stronie przysługuje środek odwoławczy stosowany w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zażalenie organu na powyższe postanowienie zostało oddalone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. organ zawiesił postępowanie z uwagi na wniesione do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. podjęto zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (doręczonym w dniu [...] lipca 2015 r.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności oraz o przysługującym prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższego prawa skarżący nie skorzystał. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014r. zostało uznane za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie umorzenia należności na podstawie tzw. ustawy abolicyjnej. Organ wskazał, że skarżący złożył również odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. do sądu powszechnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd Apelacyjny w [...] przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 t.j. ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121), zwanej dalej u.s.u.s., oraz art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą postępowanie na wniosek strony z dnia [...] lutego 2013 r. o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy za miesiąc luty 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 6 tzw. ustawy abolicyjnej dopiero umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich za ten sam okres odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez Dyrektora Oddziału ZUS. Mając na względzie powyższe organ umorzył postępowanie na wniosek skarżącego jako bezprzedmiotowe. Skarżący złożył w dniu [...] września 2015r. skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, że następstwem nieopłaconych składek było nałożenie dodatkowych opłat z tytułu opóźnienia w spłacie obowiązkowego ubezpieczenia. Skarżący wskazał, że interpretacja przepisów, która pozwala na umorzenie opłat dodatkowych dopiero po umorzeniu należności z tytułu składek powoduje podział obywateli na dwie grupy, a te osoby, które nie opłacają składek są w lepszej sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek skarżącego - [...] o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych zobowiązań, przy czym zadłużenie skarżącego obejmowało wyłącznie: (a) opłaty dodatkowe za uiszczenie należności z tytułu składek z opóźnieniem oraz (b) koszty upomnień. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymaną w mocy w dniu [...] sierpnia 2015 r., organ umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Stwierdził bowiem, że umorzenie należności z tytułu opłat dodatkowych i kosztów upomnienia jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy umorzone zostaną nieopłacone składki za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. Podstawą normatywną decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem [...] są przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), określanej dalej "ustawą abolicyjną" oraz przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 2009 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, tj.), dalej k.p.a. Okoliczność, że skarżący posiada zadłużenie wyłącznie z tytułu opłat dodatkowych i kosztów upomnienia była w niniejszej sprawie bezsporna. Spór dotyczył tego, czy organ zasadnie umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że skarżący nie może skorzystać z uprawnienia do umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej oraz kosztów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.1)): 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8, 2) innej niż wymieniona w pkt 1 - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Zgodnie z art. 1 ust. 6 ww. ustawy umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Przepisy ww. ustawy normują także rodzaje rozstrzygnięć organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 13 ww. ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o: 1) umorzeniu należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - po spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12, lub 2) odmowie umorzenia należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12. Natomiast, przepisy postępowania administracyjnego zawierają uprawnienie organu do umorzenia postępowania. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie nie doszło, zdaniem Sądu, do bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem [...] o umorzenie należności. Organ wskazując, że dany przepis nie znajduje zastosowania do zaległości płatniczych skarżącego dokonał oceny merytorycznej wniosku. Uznanie, że umorzenie należności nie jest możliwe w świetle przepisów ustawy powinno skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty rzeczy określonej w przepisie art. 1 ust. 13 pkt 2 ustawy abolicyjnej. Podkreślenia wymaga, że organ badając zaistnienie przesłanek do zastosowania przepisów ustawy abolicyjnej w istocie wszczął postępowanie merytoryczne, a nie formalne - dotyczące umorzenia należności. Organ rozpoznając ponownie sprawę powinien zastosować się do powyższych wskazówek i wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 1 ust. 13 ustawy abolicyjnej oraz szczegółowo tę decyzję uzasadnić, zgodnie z dyrektywami ustawodawcy w zakresie elementów rozstrzygnięcia, a to w szczególności art. 107 k.p.a., jak i przepisów szczególnych, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności należy rozważyć, biorąc pod uwagę argumentację powołaną m.in. w skardze do tutejszego Sądu, czy organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 i 6 ustawy abolicyjnej dokonując takiej wykładni, zgodnie z którą nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia, w sytuacji gdy zobowiązany nie posiada w momencie składania wniosku zaległości z tytułu składek. W ocenie Sądu wykładnia powyższych przepisów została dokonana przez organ w sposób nieprawidłowy. Dokonując językowej wykładni przepisu art. 1 ust. 6 w zw. z art. 1 ust. 1 ww. ustawy należy wskazać, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skutkuje także umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Należy przede wszystkim uwzględnić cel niniejszej ustawy, którym jest umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Należy więc zastosować wykładnię funkcjonalną będących przedmiotem kontroli ww. przepisów prawa. Zdaniem Sądu powyższego przepisu nie można interpretować w ten sposób, że jedynie umorzenie należności z tytułu składek może spowodować umorzenie pozostałych należności. Należy bowiem mieć na uwadze również pozostałe zasady wykładni, w tym przede wszystkim reguły wykładni celowościowej i funkcjonalnej, które odnoszą się do celu, dla którego ustawodawca wprowadził do systemu prawnego określone przepisy prawne. Niewątpliwie celem ustawodawcy było wprowadzenie instytucji pozwalającej nie tylko na umorzenie zaległości z tytułu składek, ale również zaległości z tytułu kosztów ubocznych m.in. kosztów upomnienia i kosztów opłaty dodatkowej. Mając na uwadze zasadę racjonalnego działania ustawodawcy nie sposób uznać, że zamiarem ustawodawcy było takie zróżnicowanie sytuacji dłużników, stawiając w korzystniejszej sytuacji dłużnika, który nie dokonał spłaty zaległych składek, a w gorszej – tego dłużnika, który dokonał częściowej lub całościowej spłaty swoich należności z tytułu składek, aby w jak największym stopniu umniejszyć swoje publicznoprawne zobowiązania. Nie budzi także wątpliwości, że wykładnia przepisów prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem ogólnych zasad nie tylko prawa publicznego, ale także prywatnego, wskazujących m.in. że każdy podmiot ma obowiązek wywiązywania się ze swoich, publiczno- oraz prywatnoprawnych zobowiązań. Na marginesie zwrócić należy uwagę na przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121). Przepis art. 28 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z powyższego unormowania wynika zatem również swoisty automatyzm powodujący, że umorzenie należności z tytułu składek powoduje również umorzenie pozostałych należności. Z powyższego nie wynika jednak, że umorzenie pozostałych zaległości jest możliwe jedynie w przypadku posiadania zaległości z tytułu składek. Powyższy pogląd został potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., II GSK 106/07 stwierdził, że nie jest wyłączona możliwość umorzenia samych odsetek. Nie sposób zaś uznać, że w systemie prawnym obowiązują dwa przepisy prawne o bardzo zbliżonej treści, które powinny być interpretowane w odmienny sposób. Kończąc rozważania w tym zakresie należy jednoznacznie wskazać, że instytucja umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność obejmuje - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 1 ust. 1 ww. ustawy – (a) nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich (b) odsetki za zwłokę, (c) opłaty prolongacyjne, (d) koszty upomnienia, (e) opłaty dodatkowe, a także (f) koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Ustawa normuje także, że umorzenie ww. należności skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego (art. 1 ust. 6 ww. ustawy). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.