III SA/Po 1085/21

Dnia 17 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] maja 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] lutego do [...] lutego 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano w jej: - sentencji: m. in. art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa"; - uzasadnieniu: - § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371), dalej: "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r."; - § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 713), dalej: "rozporządzenie z 16 kwietnia 2021 r.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, co następuje. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 16 kwietnia 2021 r. do wniosków złożonych na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., nierozpatrzonych przed dniem 4 maja 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do których stosuje się przepisy rozporządzenia z 16 kwietnia 2021 r. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 16 kwietnia 2021 r. płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 82.30.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. We wniosku z 16 marca 2021 r. strona zwróciła się o zwolnienie o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r. jako płatnik składek prowadzący na dzień 30 listopada 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem PKD 82.30.Z. Na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON oraz Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że w styczniu 2020 r. (tj. w miesiącu, który strona wskazała w oświadczeniu, do którego porównała spadek przychodu co najmniej 40%) strona nie miała zgłoszonego kodu PKD 82.30.Z, lecz 41.10.Z, stąd nie ma możliwości ustalenia obniżenia przychodów. Kod 82.30.Z zgłoszono do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 30 września 2020 r. Z tego względu odmówiono wnioskowanego zwolnienia. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że od ośmiu lat zajmował się wyłącznie budową i demontażem stoisk targowych na terenie Europy i było to jego jedyne źródło utrzymania, natomiast jeżeli chodzi o prowadzoną w styczniu 2020 r. działalność wskazał, że posiada dowody (umowy i faktury) z tego okresu wskazujące, że prowadził wtedy działalność o kodzie 82.30.Z. i załączył je do skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ prawidłowo powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, ale błędnie uznał, że ocena spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., w zakresie oznaczenia prowadzonej w styczniu 2020 r. działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON oraz Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 16 kwietnia 2021 r. płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 82.30.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.). Sporna jest kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za luty 2021 r., a dokładnie przesłanki prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu w styczniu 2020 r. (tj. w miesiącu, który strona wskazała w oświadczeniu, do którego porównała spadek przychodu co najmniej 40%) strona nie miała zgłoszonego kodu PKD 82.30.Z, lecz 41.10.Z, stąd nie ma możliwości ustalenia obniżenia przychodów. Kod 82.30.Z zgłoszono do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 30 września 2020 r. Z tego względu odmówiono wnioskowanego zwolnienia. Organ dokonał jednak powyższego ustalenia wyłącznie na podstawie stanu ewidencyjnego ujawnionego w rejestrze REGON. Ustalenie powyższe, mimo literalnego brzmienia § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., powinno być dokonane nie tylko na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, ale - szczególnie w przypadku nieujawnienia w tym rejestrze kodu uprawniającego do zwolnienia i przedstawienia przez stronę twierdzeń i dokumentów uprawdopodobniających spełnienie tego warunku albo w przypadku wątpliwości organu co do faktycznego prowadzenia działalności ujawnionej w rejestrze jako przeważającej - powinno być dokonane również na podstawie innych dowodów mogących być dopuszczonymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.". Skarżący w skardze podniósł, że od ośmiu lat zajmował się wyłącznie budową i demontażem stoisk targowych na terenie Europy i było to jego jedyne źródło utrzymania, natomiast jeżeli chodzi o prowadzoną w styczniu 2020 r. działalność wskazał, że posiada dowody (umowy i faktury) z tego okresu wskazujące, że prowadził wtedy działalność o kodzie 82.30.Z. i załączył je do skargi. Zadaniem zatem organu przy ponownym rozpatrzeniu wniosku będzie ustalenie na podstawie wszystkich dostępnych środków dowodowych, a nie jedynie na podstawie danych z rejestru REGON, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą skarżący prowadził w styczniu 2020 r. Klasyfikacja PKD jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.). Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.), dalej: "ustawa o statystyce publicznej". W załączniku do ustawy o statystyce publicznej Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Przepis art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej stanowi, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Zawarte w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. sformułowanie dotyczące prowadzonej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności odnosi się do faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek otrzymałby przedsiębiorca posiadający w rejestrze REGON kod wymieniony w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek do zwolnienia), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por.: wyroki Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 142/12 i II UK 402/15). Pomoc zatem, o jakiej mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które mimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności wymienionej w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których ją skierowano. Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy mają na celu m. in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem pandemii, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że prawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby przez aktualizację danych. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Są one dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy nie wyłączają stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania, prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania. Domniemania co do zasady są jednak wzruszalne. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do podmiotu, który złożył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Przepisu § 10 ust. 3 rozporządzenia nie można zatem traktować jako wskazującego wyłączny środek dowodowy, za pomocą którego możliwe jest wykazanie rodzaju prowadzonej działalności. Strona może tą okoliczność wykazać także innymi dowodami, podważając formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W K.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Zaskarżona decyzja jest zatem co najmniej przedwczesna. Organ, ustalając stan faktyczny sprawy, przeprowadzając w tym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie zrealizował obowiązku określonego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przyjmując bezzasadnie, że § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wskazuje wyłączny dowód wykazania prowadzenia przez uprawniony podmiot rodzaju działalności przeważającej. Organ winien rozważyć, które z dowodów powołanych przez stronę mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w świetle wyżej wskazanej interpretacji przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., dopuścić je i dokonać ich oceny. W przypadku ustalenia, że skarżący w styczniu 2020 r. jako rodzaj działalności przeważającej prowadził działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym § 10 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., organ winien dokonać ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia. Zaskarżoną decyzję wydano zatem z naruszeniem § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 3 K.p.a. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.