III SA/Po 1089/13

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w X. z dnia ... czerwca 2013 roku nr ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę Decyzją z dnia ... lutego 2013 r., nr ..., na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał J.S. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości ... zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości ... zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę w wysokości ... zł. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że w dniu ... marca 2011 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 do działek ewidencyjnych: nr. ... Decyzją z dnia ... lutego 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił J.S. przyznania wspomnianych płatności. W rezultacie złożonego przez stronę odwołania decyzją z dnia ...grudnia 2012 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. uwzględnił w całości wniosek strony i orzekł o przyznaniu płatności w zawnioskowanej wysokości. J.S. złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia, żądając w nim naliczenia i wypłaty odsetek od kwoty ... zł oraz od przyznanej kwoty dopłat od dnia ... 2012 r. do chwili wpłaty na jego konto tej sumy jako płatności za 2011 r. Decyzją z dnia ...czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia ... lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota ... zł została przelana na konto odwołującego automatycznie w wyniku wydania decyzji z dnia... lutego 2013 r., która anulowała nałożone na skarżącego sankcje nałożone decyzją z dnia ... lutego 2012 r. Odnośnie do żądania strony w zakresie naliczenia i wypłaty odsetek od kwoty przyznanej płatności, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż płatności do gruntów rolnych przyznawane są rolnikom w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Dopłaty te mają charakter dotacyjno - subwencyjny i w związku z tym brak jest podstaw prawnych do uznania roszczenia skarżącego. O ile bowiem w sprawach cywilnych należą się odsetki od opóźnionego świadczenia, w sprawach administracyjnych możliwość taką przewiduje się wyjątkowo i musi ona wynikać ze specjalnego, wyjątkowego przepisu prawa. W skardze strona zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz bezpodstawne niewypłacenie stronie dopłat bezpośrednich i niesłuszne pobranie od skarżącego kwoty ...zł. W związku z tym skarżący zażądał nakazanie organowi wypłaty odsetek za okres od dnia ... 2012 r. do chwili wpłaty na jego konto kwoty z tytułu płatności za 2011 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu uznał zarzuty i żądanie strony za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Należy stwierdzić, że żądania skarżącego odnoszące się do nakazania organowi wypłacenia na rzecz strony odsetek od płatności bezpośrednich za okres wskazany w skardze – nie mogą zostać uwzględnione z dwóch powodów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do rozstrzygania zarówno o samym uprawnieniu, jak i o ewentualnej wysokości odsetek należnych stronie skarżącej. Sąd administracyjny posiada zasadniczo uprawnienia kasacyjne, umożliwiające mu uchylenie bądź stwierdzenie nieważności aktu (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Orzekanie w kwestii przyznania uprawnień bądź nałożenia obowiązków administracyjnoprawnych pozostawione jest organom administracji publicznej, jako właściwym do realizacji procesu administrowania w państwie. Przy czym owe uprawnienia i obowiązki muszą znajdować wyraźną podstawę w przepisach prawa administracyjnego materialnego. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie istnieje podstawa materialnoprawna, która przewidywałaby dopuszczalność naliczenia odsetek od płatności do gruntów rolnych przyznawanych rolnikom w ramach systemu dopłat, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 18 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie tych płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. W myśl art. 19 pkt 1 tej ustawy, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. W konsekwencji należy zwrócić uwagę, że to właśnie decyzja administracyjna jest aktem konstytuującym w obrocie prawnym prawo producenta rolnego do otrzymania żądanych płatności do gruntów rolnych. Decyzja taka określa jednocześnie kwotę przyznanej płatności. Innymi słowy, do czasu wydania decyzji administracyjnej określającej sumę dofinansowania przyznaną określonemu wnioskodawcy, nie posiada on tytułu prawnego do otrzymania takiej płatności. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. Należy podkreślić, że dopiero wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich o ściśle określonej wysokości, czyni z wnioskodawcy beneficjenta takiej płatności. Podobnie jak sama dopłata, choć wynikająca z przepisów prawa, do czasu jej konkretyzacji i przyznania w drodze decyzji administracyjnej, ma jedynie charakter potencjalny. W związku z tym Sąd stwierdził, że w powyższym zakresie organ nie naruszył przepisów prawa, ponieważ prawo nie przewiduje możliwości kształtowania stosunku między organem a adresatem decyzji w ten sposób, aby dawało to organowi uprawnienie do orzekania o należności z tytułu jakichkolwiek dodatkowych kwot (odsetek), poza samą wysokością dopłaty obszarowej. Ponadto, w realiach rozpoznawanej sprawy nie istniała podstawa materialnoprawna do rozstrzygnięcia przez organ o zapłacie na rzecz strony odsetek za okres, w którym skarżący uiścił kwotę ... zł z tytułu sankcji nałożonej na niego nieostateczną decyzją z dnia ...lutego 2012 r. Konkluzja ta nie stoi przy tym w sprzeczności z uprawnieniem skarżącego do żądania – na drodze cywilnoprawnej – wyrównania przez organ ewentualnej szkody, jeżeli taka powstałby na skutek bezpodstawnego pobrania od niego wspomnianej sumy ... zł tytułem sankcji administracyjnej. Z kolei odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, Sąd stwierdził, że owa przewlekłość w okresie od dnia ... 2012 r. – tzn. złożenia przez stronę odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., do dnia wydania przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzji z dnia ... 2012 r. – rzeczywiście miała miejsce, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organy administracyjne orzekły bowiem o uwzględnieniu w całości żądania sprawy w kwestii płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Stąd nie zaistniał w tym przypadku związek pomiędzy uchybieniem procesowym organu a wynikiem postępowania w sprawie przyznania płatności stronie skarżącej. Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.