III SA/Po 109/18

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej i określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia [...] października 2017 nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Gminy O. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. (dalej: "strona") od decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z [...] października 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2017 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powiatowy Zarząd Dróg w Z. decyzją z [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 39 ust. 4 i ust. 5, art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 8, ust. 10, ust. 13 i ust. 13a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222., dalej: "u.d.p.") oraz uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Województwa Wlkp. [...]), naliczył stronie opłatę za umieszczenie urządzeń obcych niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], dz. nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...], gmina O. Jak podał organ I instancji opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego za 2017 rok wyniosła [...] zł. Każdorazowo z początkiem roku kalendarzowego do 15 stycznia, zgodnie z art. 40 ust. 13a u.d.p., strona zobowiązana jest do uiszczania opłaty rocznej wynoszącej [...] zł. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, strona zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1, art. art. 3 pkt 3 i pkt 3a oraz art. 3 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 10 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), wskazując na wykonanie obiektu liniowego – wodociągu, który zdaniem strony został błędnie uznany za urządzenie infrastruktury technicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że w sprawie zezwolono na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej na powierzchni [...] m2 na czas nieokreślony od [...] października 2017 r. oraz ustalono – stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. – opłatę za umieszczone w tym pasie urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu. Zdaniem organu II instancji decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa, a stanowisko odwołującej nie zasługuje na uwzględnienie. Urządzenie techniczne stosowane do przesyłania wody (wodociąg) jest urządzeniem infrastruktury technicznej, stąd zostało ono zakwalifikowane do art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Organ I instancji zasadnie wobec tego, w ocenie Kolegium, zastosował stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjętą w § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 uchwały Rady Powiatu Z., zamiast stawki z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 3 tej uchwały, która dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych nie będących urządzeniami infrastruktury technicznej. W skardze do tut. Sądu strona, działając w imieniu Gminy O., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: – art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 3a oraz art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, przez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane związane są z wykonaniem urządzeń technicznych podczas, gdy roboty te nie są taką kategorią robót, co skutkowało naliczeniem opłaty w zawyżonej wysokości; – art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., przez przyjęcie, że w pasie drogowym wykonano urządzenia infrastruktury technicznej podczas, gdy wykonane roboty budowlane należy traktować jako wykonanie obiektu budowlanego, to jest obiektu liniowego, jakim jest wodociąg; – art. 10 K.p.a., przez pozbawieni strony możliwości czynnego udziału w sprawie, co skutkowało tym, że strona przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów; – art. 77 K.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wybiórcze potraktowanie, co doprowadziło do błędnych wniosków będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji; – art. 7a K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z materialnoprawnymi podstawami, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga – co do zasady – zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to, o czym stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p., dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę tę ustala się przy tym w oparciu o regulacje wyrażone w art. 40 ust. 4-6 u.d.p. z uwzględnieniem – w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi, której zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – wysokości stawki ustalonej w uchwale organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. Opłatę za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p., ustala – w drodze decyzji administracyjnej – właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Już z powyżej przywołanych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego organ administracji rozstrzyga o dwóch istotnych kwestiach: po pierwsze, o samym tym zezwoleniu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p.), po drugie, o opłacie za zajęcie pasa drogowego, której sposób ustalenia zależny jest przede wszystkim od kategorii zajęcia pasa drogowego z art. 40 ust. 2 u.d.p. (por. art. 40 ust. 4-9 u.d.p.). Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy Powiatowy Zarząd Dróg w Z. orzekając jako organ I instancji, w decyzji z [...] października 2017 r. – co umknęło uwadze organu odwoławczego – ograniczył się wyłącznie do drugiej z wyszczególnionych ostatnio kwestii, to jest do ustalenia – a w istocie do "naliczenia", jak stwierdził ten organ – na rzecz skarżącej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji nie wydał natomiast rozstrzygnięcia, co do udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, chociaż dopiero w takim przypadku, stosownie do art. 40 ust. 11 u.d.p., aktualizuje się kompetencja do ustalenia z tego tytułu stosownej opłaty. Skoro organ orzekający w sprawie nie zezwolił na zajęcia pasa drogowego, co najmniej za przedwczesne uznać trzeba rozstrzyganie przez ten organ w przedmiocie opłaty, jaka miałaby z tego tytułu obciążać skarżącą. Zauważyć jednocześnie trzeba, że powyższe naruszenia, doprowadziły do dalszych równie istotnych uchybień w działaniu organów. Organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co powoduje, że nie sposób stwierdzić na czym ów zajęcie pasa drogowego miałoby polegać i do jakiej kategorii z art. 40 ust. 2 u.d.p. należy je zakwalifikować. Nota bene, okoliczności te nie wynikają z żadnego fragmentu decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Z., który w jej treści wskazuje jedynie na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej "urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego", czy "urządzenia obcego niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi". Za wysoce niewystarczającą uznać trzeba konieczność domyślania się jakie zajęcie jest przedmiotem rozważań organu administracji w oparciu o sposób obliczenia opłaty za to zajęcie. Organ administracji zobowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny wskazać – zwłaszcza w oparciu o treść wniosku, a w razie potrzeby także w drodze dalszego postępowania wyjaśniającego – na czym polega zajęcie pasa drogowego, którego chce dokonać wnioskodawca, aby następnie kompleksowo ocenić do jakiej kategorii z art. 40 ust. 2 u.d.p. zajęcie to powinno być zakwalifikowane. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie tych istotnych okoliczności – z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – jak również ich wykazanie w treści decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., stanowi dostateczną podstawę do ustalenia odpowiedniej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wyjaśnień tych nie poczyniło zresztą także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które w zaskarżonej decyzji jedynie w sposób abstrakcyjny odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu i wynikającego stąd problemu zakwalifikowania wodociągu jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., nie wykazując nawet, że o tego rodzaju zajęcie pasa drogowego ubiega się skarżąca. Odniesienie się do istoty sporu, jaki zarysował się w kontrolowanej sprawie – to jest do kwalifikacji zamierzonego przez skarżącą zajęcia pasa drogowego do jednego z przypadków z art. 40 ust. 2 u.d.p. – wobec powyżej wykazanych uchybień jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśni i rozważy o zezwolenie na jakie zajęcie pasa drogowego z art. 40 ust. 2 u.d.p. stara się strona skarżąca, rozstrzygając w przedmiocie udzielenia tego zezwolenia, a w razie jego udzielenia także w przedmiocie należnej z tego tytułu opłaty. W tym stanie rzeczy, zgodnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt. II. sentencji wyroku.