III SA/Po 1100/14

Dnia 11 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta J., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 114 ust .1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., zwanej dalej p.r.d.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej u.k.p.), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M.G., zamieszkałego w [...], zwanego dalej skarżącym, skierował skarżącego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, BE, C, CE w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...] marca 2014 r. Komenda Wojewódzka Policji w Poznaniu wystąpiła z wnioskiem na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie uzyskał 24 punktów karnych. Wykroczenia dokonane przez skarżącego w dniu [...] listopada 2012 r. skutkujące wymierzeniem łącznie szesnastu punktów karnych zostały stwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. i w dacie wydania wyroku ilość punktów karnych wynosiła sześć, bowiem od dotychczasowych dwunastu odjęto sześć w związku z odbytym szkoleniem. Łączna ilość punktów w związku z wydanym wyrokiem wyniosła dwadzieścia dwa. Ponadto starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na wniosek dwóch organów wskazanych w art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p., tj. organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Ze względu na brak wniosku drugiego z ww. podmiotów decyzja jest niedopuszczalna. W ocenie skarżącego organ niedostatecznie zbadał również przesłankę z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy skarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że interpretacja skarżącego w zakresie obligatoryjnego wniosku dwóch organów o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest błędna, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca użyłby określenia "wspólny wniosek", a nadto żaden inny przepis nie uwzględnia współdziałania dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego – zarówno art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d., jak i § 7 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, zwanego dalej rozporządzeniem. Również zarzut nieuzyskania przez skarżącego 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w związku z odbyciem szkolenia zmniejszającego liczbę powyższych punktów jest bezzasadny, bowiem zgodnie z art. 130 ust. 3 p.r.d. kierowca może uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jednak zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Szkolenie odbyte przez skarżącego nie zmniejszyło zatem liczby otrzymanych punktów. Organ I instancji nie naruszył również przepisów postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7-9 kpa, wadliwe zastosowanie §8 ust. 6 rozporządzenia, bowiem przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 130 ust. 4 p.r.d., naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez wydanie decyzji bez obligatoryjnego wniosku dwóch organów, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżący uzyskał 28 punktów karnych, gdy uzyskał 22 punkty karne oraz przyjęcie, że istnieją przesłanki do skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że delegacja ustawowa art. 130 ust. 4 u.k.p. nie upoważnia do uregulowania przez akt wykonawczy kwestii dotyczącej okoliczności odejmowania punktów karnych, a jedynie jej liczbę. Nadto skarżący, po analizie uzyskanego wykazu z ewidencji punktów karnych stwierdził, iż nie popełnił wykroczeń [...] maja 2012 r. – za które uzyskał 2 punkty oraz [...] października 2012 r. – 4 punkty, zatem niezależnie od oceny skuteczności odjęcia punktów karnych skarżący nie przekroczył limitu 24 punktów. Skarżący podkreślił ponownie znaczenie spójników "i" oraz "lub", wskazując ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że decyzja została wydana na skutek wniosku organu kontroli ruchu drogowego lub wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, czym skarżący został umyślnie wprowadzony w błąd przez organ. W ocenie skarżącego ewentualne przekroczenie 24 punktów karnych nie jest tożsame z uzasadnionymi zastrzeżeniami do kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż z orzecznictwa NSA wynika, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej p.r.d. W pozostałym zakresie organ przytoczył argumentację z decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola legalności decyzji o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. W myśl jego treści starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Starosta decyzję tę wydaje na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Oprócz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika to również z wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu, potwierdzonej dodatkowo poprzez art. 1 pkt 49 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), w którym spójnik "i" ustawodawca zastąpił spójnikiem "lub". Nietrafny jest ponadto zarzut wprowadzenia w błąd, bowiem w decyzji tej organ wyraźnie zaznaczył, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2013 r. Wniosek, o którym mowa został umotywowany tym, że skarżący w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 28 punktów. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, np. nieustępowanie pierwszeństwa przejazdu, niestosowanie się do ograniczeń prędkości, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji takiego kierującego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz., LEX/el.). Na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Zgodnie zaś z art. 49 u.k.p. sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. W literaturze wskazuje się, że istota powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, np. nieustępowanie pierwszeństwa przejazdu, niestosowanie się do ograniczeń prędkości, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji takiego kierującego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz., LEX/el.). Uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do ich kwalifikacji jest na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta. Decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. nie ma charakteru związanego. Oznacza to, że właściwy starosta w przypadku złożenia wniosku przez komendanta policji ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Wydanie rozstrzygnięcia uzależnione jest bowiem od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy. Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że wniosek z dnia [...] marca 2013 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji skierowany do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszaniem przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] listopada 2012 r. spełnia wymogi, stawiane przez ustawodawcę, a wynikające z art. 129 p.r.d., tym bardziej, iż w okresie niespełna roku skarżący kilkukrotnie przekroczył dozwoloną prędkość o ponad 20 km/h, w tym także o ponad 50 km/h. Nie ma wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., gdyż Skarżący posiadał prawo jazdy, a w sprawie zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji. Stwierdzenie powyższego uprawniało zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Istotą postępowania administracyjnego w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli zaistniały uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji kierowcy nie jest weryfikacja uprawnień i kwalifikacji zdrowotnych kierowcy, gdyż nie wpływają one na ocenę kwalifikacji osoby, które są podważane w trybie i na zasadach art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. Wyłącznie wystąpienie przesłanki związanej z zaistnieniem uzasadnionego zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy obliguje organ administracji do wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14). Nie można w tym miejscu pominąć, iż według treści art. 130 ust. 2 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Dla prawidłowości decyzji Starosty i SKO bez znaczenia pozostaje kwestia, czy w dniu orzekania przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, wpisy stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta Policji pozostają nadal w ewidencji, czy też zostały z niej usunięte. WSA podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 7 września 2010 r. o sygn. I OSK 1451/09. Podkreślono w nim, że cel nadrzędny jakim jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym zadecydował o przyjęciu przez ustawodawcę sztywnej zasady, w myśl której przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku. Ponieważ Organ, do którego wpływa wniosek właściwego komendanta jest nim związany, to nie jest uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie. Innymi słowy, Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, skarżący może podejmować w innym postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 870/13). W ocenie Sądu, możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji, w świetle dyspozycji przepisu art. 130 ust. 4 p.r.d. rozumiane jako złagodzenie rygorów wynikających z przyznawanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego postrzegane musi być jako wyjątek mający na celu wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów, a nie przywracanie uprawnienia do kierowania pojazdami osób naruszających przepisy. Na marginesie, ze względu na odrębność przedmiotu postępowania w sprawie spornej ilości punktów, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że norma prawna wynikająca z § 8 ust. 6 rozporządzenia, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przytoczyć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 413/11, z treści którego to orzeczenia wynika, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że ww. akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową. Kwestionowany w skardze przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ww. ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 828/12). Mając na uwadze powyższe, jako że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.