III SA/Po 1100/21

Dnia 28 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 roku, znak sprawy [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postepowania organu pierwszej instancji dotyczącego ustalenia właściciela sieci gazowej wraz z przyłączeniami oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej Gminie R. kwotę [...][[...]] złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi /-/ R. Talaga Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr SKO.D. 4031.52.2021, którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] lutego 2021 roku, nr [...] (znak [...]) w przedmiocie: - ustalenia właścicielem sieci gazowej wraz z przyłączami na terenie gminy R. do dnia [...] grudnia 2018 roku jest P. S.A. w W. ul. [...], [...], - ustalenia opłaty rocznej celem umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 2. m˛ w kwocie [...]zł, - ustalenia opłaty rocznej za rok 2017 w kwocie [...]zł oraz za rok 2018 do [...] grudnia 2018 roku w kwocie [...]zł – razem do zapłaty za okres od [...] stycznia 2017 roku do [...] grudnia 2018 roku [...] zł i umorzono postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu złożonej skargi Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisu art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do pisma z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i dowolne uznanie, że pismo to stanowiło decyzję zezwalającą na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia w nich gazociągu, - niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnym uznaniu, że uzgodnienie lokalizacji infrastruktury technicznej w pasie drogowym jest równoznaczne z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy są to dwie odrębne czynności, podejmowane w różnym czasie i przedzielone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Gmina R. wywiodła legitymację do wniesienia skargi z treści art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego opłaty określone między innymi w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Opłata za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia infrastruktury technicznej stanowi niepodatkową należność publicznoprawną będącą dochodem gminy. Gmina R. zobowiązana jest do dochodzenia należności za zajęcia pasa drogowego, co wynika choćby z art. 5 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na tej podstawie skarżąca uznała, że posiada interes prawny w wniesieniu skargi na zaskarżoną decyzję, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Burmistrza R. i umarzając postępowanie w sprawie pozbawiło gminę dochodów z tytułu opłaty za zajęcie pasów drogowych pod sieć gazową. Skarżąca powołała się na możliwość uzyskania zdolności skargowej, którą potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] maja 2015 r. I OSK [...] SIP LEX nr 174722 w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu gminy chronionego przepisami prawa, przez co hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej jednostki samorządu terytorialnego i uznać ją za stronę uprawnioną do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. Pismem z dnia [...] lipca 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że Burmistrz Gminy R. jako organ, który wydał w sprawie decyzję administracyjną, nie może posiadać w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania, a zatem nie może, powołując się na treść art. 50 §1 P.p.s.a. składać skargi ma decyzję organu odwoławczego. Burmistrz Gminy R. sprawie nie posiada bowiem legitymacji do wniesienia skargi na decyzję, która została wydana w przedmiocie jego wcześniejszego rozstrzygnięcia. Zagadnienie statusu jednostek samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniach administracyjnych tak zwykłych jak i nadzwyczajnych, które dotyczyły ich interesu prawnego, w ostatnich latach budziła pewne spory. Są one jednak obecnie nieaktualne wobec jednoznacznej treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt I OPS [...] (ONSAiWSA z 2016 roku, nr [...], poz. 54). Uchwała ta co prawda dotyczyła legitymacji procesowej powiatu, jednakże zostały w niej zawarte rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Zasadne pozostaje zatem przytoczenie wywodów w niej zawartych gdyż pozostają one w pełni aktualne, a zarazem adekwatne do niniejszej sprawy, w której Gmina R. wywodzi skargę w sprawie, w której w pierwszej instancji administracyjnej orzekał jej Burmistrz. Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2 stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują przyjąć, że obecnie prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego, choć przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 roku, sygn. akt 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) ostatecznie kończącego spór w tej kwestii na gruncie orzecznictwa – można było spotkać odmienne poglądy (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 roku, K 8/91, OTK 1992 r., nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc na przykład w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, na przykład art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym czy też art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza między innymi, że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26). Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (zob. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się między innymi w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12). Pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym w sytuacjach określonych P.p.s.a., a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych (postanowień) organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 K.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnych [postanowień] (art. 1 pkt 1 K.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym – nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). W procesie kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem przyjmować, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Reasumując, Gminie R. (reprezentowanej przez Burmistrza, który wydał decyzję w pierwszej instancji) nie przysługuje legitymacja skargowa pozwalająca na kwestionowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającej odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Skargę należało zatem odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę "jeżeli z innych przyczyn [aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a.] wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie wpisu od skargi w kwocie [...]zł, który został uiszczony przez Gminę (zob. k. 10 akt sądowych) Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Również w tym przypadku zwrot wpisu następuje w drodze postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 P.p.s.a.). /-/ R. Talaga