III SA/Po 1109/21

Dnia 12 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na czynność Starosty w przedmiocie odrzucenia wniosku o udzielenie w roku 2015 dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku, znak [...] Starosta poinformował Spółdzielnię Mieszkaniowa [...]" w [...] o umieszczeniu jej wniosku o udzielenie w roku 2021 dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi na liście wniosków odrzuconych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek na niewłaściwym formularzu dla Wnioskodawcy będącego przedsiębiorcą występującym o pomoc de minimis stanowiącym załączniki nr [...] do uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienia ich rozwiązaniami proekologicznymi, a powinien być złożony na formularzu dla Wnioskodawcy niebędącego przedsiębiorcą, jako został określony w załączniku nr [...] do tejże uchwały. W konsekwencji wniosek złożony na niewłaściwym formularzu nie był rozpatrywany i został odrzucony zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienia ich rozwiązaniami proekologicznymi. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Starosty polegającą na odrzuceniu wniosku o udzielenie w roku 2021 dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia bezskuteczności powyższej czynności Starosty zarzucając jej naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3) w zw. z § 7 ust. 7 uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z [...] grudnia 2020 roku. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą, co wynika z załączonego do wniosku odpisu z rejestru przedsiębiorców przez co przedmiotowy wniosek został złożony na prawidłowym formularzu i nie podlegał odrzuceniu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga została wniesiona na czynność Starosty, a organem właściwym w sprawie był Zarząd Powiatu [...], który w istocie dokonał odrzucenia wniosku strony skarżącej. Starosta tylko informował o odrzuceniu jej wniosku podczas gdy organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, jako osoby prawnej w sferze prawa cywilnego jest zarząd. W ocenie organu zaskarżona została czynność, która nie miała miejsca, bowiem Starosta w tym zakresie żadnej czynności nie dokonał. Ponadto skarżąca złożyła wniosek o dotację dotyczącą lokalu, który obciążony był własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego osoby uprawnionej - wskazanej w księdze wieczystej , a zatem spółdzielnia mieszkaniowa nie występowała w tym przypadku jako podmiot prowadzący w nim działalność gospodarczą, gdyż nie prowadziła działalności gospodarczej w (całym) lokalu, którego prawo własności obciążone zostało własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2072 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 roku, poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było umieszczenie na liście odrzuconych wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w [...] o udzielenie w 2021 roku dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi. Bezspornym w sprawie jest, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu zostało podjęte na podstawie przywołanej uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienia ich rozwiązaniami proekologicznymi. Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały zgodnie z art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1973). Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zdaniem Sądu poinformowanie o umieszczeniu wniosku skarżącej na liście wniosków odrzuconych należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te: - nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a., - muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", - muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy czynność dotycząca umieszczenia wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Sąd nie ma wątpliwości, że uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W niniejszej sprawie rozpoznaniu przez Sąd podlega więc kwestia czy zasadnie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, wniosek o dotację na likwidacje niskiej emisji został umieszczony na liście wniosków odrzuconych przez co odmówiono pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwała zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny. W pierwszej kolejności należy podnieć, że z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji na dwa etapy. Pierwszy etap postępowania konkursowego inicjowany jest poprzez złożenie przez zainteresowanego wniosku o udzielenie dotacji. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji. W uchwale nie wskazano formy odrzucenia wniosku o udzielenie dotacji. Uchwała w tej kwestii milczy. Zgodnie z § 7 ust. 7 uchwały wskazano jedynie, że rozpatrzeniu podlegać będą wyłącznie wnioski wypełnione w sposób czytelny i sporządzone: 1) w przypadku wnioskodawcy niebędącego przedsiębiorcą – na wzorze stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały; 2) w przypadku wnioskodawcy będącego przedsiębiorcą występującym o pomoc de minimis – na wzorze stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku Starosta poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] że jej wniosek o udzielenie w roku 2021 roku dotacji celowej ze środków budżetu Powiatu [...] na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi został umieszczony na liście wniosków odrzuconych. W uzasadnieniu powołano się na § 9 ust. 2 pkt 3) Rady Powiatu [...] z [...] grudnia 2020 roku, Nr [...], zgodnie z którym wnioski złożone na niewłaściwym formularzu nie będą rozpatrywane i zostaną odrzucone. Organ wskazał w tym względzie, że przedmiotowy wniosek został złożony na niewłaściwym formularzu. Pismo nie zawiera jednak wyjaśnienia z jakich względów złożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową wniosek został zakwalifikowany jako złożony na niewłaściwym wniosku. W tym przypadku należy wziąć pod uwagę standardy dobrej administracji, które nakazują należyte uzasadnienie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, w kwestiach dotyczących bezpośrednio praw i obowiązków podmiotów spoza administracji. Takie stanowisko zostało przez organ zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę. W tym przypadku należy jednak uznać, że takie rozważania organu były wyrażone zbyt późno. Wnioskodawca powinien bowiem uzyskać tego rodzaju wyjaśnienie ze strony organu bez konieczność wnoszenia w tym względzie skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku należy również odnieść się do kwestii wniesienia skargi na czynność Starosty jako podmiotu niewłaściwego w sprawie. Otóż, w tym zakresie należy zauważyć, że pismo z dnia [...] czerwca 2021 roku informujące o umieszczeniu wniosku o strony skarżącej o udzielenie dotacji zostało wystosowane do Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z upoważnienia Starosty. W tym względzie w żadnym miejscu nie została w nim zawarta informacja, iż starosta występował w imieniu Zarządu Powiatu [...]. Stosownie do treści § 20 przedmiotowej uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku wykonanie uchwały zostało powierzone Zarządowi Powiatu w [...]. W tym względzie należy stwierdzić, że w przesłanym piśmie o umieszczeniu wniosku o dotację celową powinna zostać zawarta informacja o podjęciu stosownego rozstrzygnięcia w imieniu organu, któremu powierzono wykonanie uchwały. Co więcej w tym przypadku powinna zostać również zawarta informacja dotycząca podjęcia przez Zarząd Powiatu [...] uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku w sprawie zatwierdzenia prac komisji i przyznania dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienia ich rozwiązaniami proekologicznymi (o czym wskazano dopiero w odpowiedzi na skargę). W tym względzie załącznik nr [...] do powyższej uchwały w istocie zawiera listę wniosków odrzuconych wśród których wymieniony został również wniosek strony skarżącej, ale nie sposób na jej podstawie ustalić jakie okoliczności stanowiły podstawę do przyjętej w tej sprawie kwalifikacji. Nie można zatem w takiej sytuacji czynić zarzutu wnioskodawcy, że skierował swoją skargę wobec organu od którego uzyskał informację o odrzuceniu jego wniosku o dotację. W rozpoznawanym przypadku dopiero po usunięciu powyższych wad i uzasadnieniu stanowiska przez zarząd powiatu w przedmiocie umieszczenia wniosku o dotację na liście wniosków odrzuconych zgodnie z uchwałą w przedmiocie zasad i trybu udzielenia dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich rozwiązaniami proekologicznymi możliwe będzie jego ewentualne poddanie sądowej kontroli. Wobec powyższych uchybień Sąd, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona czynność jako naruszająca prawo jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wpis od skargi w wysokości [...] zł.