III SA/Po 1110/16

Dnia 21 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi A. M. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego projekt pt. "rozbudowa przedszkola B. M. w C. poprzez adaptację oraz wyposażenie pietra budynku o powierzchni ok. 215m2 w celu utworzenia 50 nowych miejsc dla dzieci i realizacji zadań dydaktycznych". Projektem objęto 3 zadania-rozbudowę przedszkola poprzez adaptację części budynku biurowo-usługowego oraz zmianę sposobu jego użytkowania, wyposażenie przedszkola oraz plac zabaw. W ramach tego ostatniego zadania wyjaśniono, że zadanie to dotyczyć będzie prac wykonywanych na terenie zewnętrznym należącym do przedszkola, a związane będzie ono z funkcjonalnym dostosowaniem ogrodu i placu zabaw do potrzeb realizacji zadań edukacyjnych oraz gier i zabaw. W ramach zadania zaplanowano zakup urządzeń do placu zabaw, zakup ogrodzenia, jego wykonanie, zakup wraz z montażem wiaty zamykanej na zabawki ruchome. W dniu 19 lipca 2016 roku A. M. otrzymała informację z Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia kryterium nr 20 tj. kompletność wniosku i załączników. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w ramach korekty wniosku zwracał się do strony z pytaniem m.in. o to, czy nowoprojektowany plac zabaw był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Strona dokonując korekt wyjaśniła, że plac zabaw będzie rozbudowany o elementy wskazane w projekcie, które będąc mała architekturą nie wymagają dodatkowego zgłoszenia ani pozwolenia. Organ uznał jednak, że budowa obiektów malej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a publiczny charakter przedszkola przesądza decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Strona złożyła protest od orzeczenia Komisji Zarządzającej. W proteście wskazała przede wszystkim, że prace dotyczące placu zabaw będą stanowiły budowę w rozumieniu art.3 pkt 6 prawa budowlanego. Remont, a nie budowa placu dowodzą, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Odnośnie zaś uznania, że planowane przedsięwzięcie jest budową małej architektury w miejscach publicznych strona zaakcentowała błędne ustalenia organu w powyższym zakresie. Podkreślono, że plac zabaw nie jest usytuowany w miejscu publicznym, a "miejsce publiczne", o którym mowa w art.30 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego odnosi się do miejsca publicznego w sensie nieograniczonego dostępu. Tymczasem w niniejszej sprawie dostęp do placu zabaw będą miały dzieci z przedszkola i ich opiekunowie, a nie inne osoby. Teren będzie zamknięty, ogrodzony, a dostęp będzie monitorowany. Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie KO przedszkole ma charakter publiczny, co wynika z decyzji Wójta Gminy C. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przedszkola. Powyższe pomocniczo może wskazywać, że plac zabaw jest związany z daną instytucją przedszkola publicznego, zatem teren wokół przedszkola również powinien zostać uznany jako miejsce publiczne. Przywołano treść definicji "miejsce publiczne" i uznano, że publiczny to związany z jakimś urzędem, instytucją, społeczny, powszechny, ogólny. Miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzuciła organom naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i błędne uznanie, że wyposażenie placu jest budowlą w rozumieniu przepisów tej ustawy. Zarzuciła także błędne uznanie, że rozbudowa placu uznana została za budowę, a nie remont-modernizację i że plac zabaw przynależący do przedszkola uznany został za miejsce publiczne. Jako zarzut ewentualny strona podniosła okoliczność pominięcia przez organy faktu, iż projekt budowlany – załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę odnosił się do prac na terenie placu zabaw oraz obejmował swoim zakresem modernizację istniejących obiektów małej architektury, co pominięto w ocenie projektu. W uzasadnieniu środka podkreślono, że o miejscu publicznym nie może przesądzać wyłącznie fakt prowadzenia przedszkola publicznego. Strona na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Warszawie i Łodzi. Podniosła też, że plac zabaw istnieje od samego początku istnienia placówki, bowiem jest to wymogiem powadzenia takiej placówki. Przedmiotem dofinansowania nie mogła być więc jego budowa, ale modernizacja placu już istniejącego. Na rozprawie podniosła, że składając wniosek o pozwolenie na budowę w Starostwie poinformowano ją, że remont placu zabaw nie wymaga oddzielnego zgłoszenia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Przywołując przepisy ustawy - Prawo budowlane wskazał, że zasadniczą kwestia jest ustalenie, czy przedmiotowy plac zabaw jest miejscem publicznym i z jakim obiektem mamy do czynienia. W konsekwencji uznał, że po pierwsze nie można jednoznacznie stwierdzić, że plac zabaw jest budowlą, organ nie uznał też ,że wymagane jest pozwolenie na budowę. Stwierdza jednak, że planowane prace dotyczą elementów małej architektury, które wymagają zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego. Stąd sprawa wymagała jedynie rozstrzygnięcia-czy pozwolenie na budowę obejmuje plac zabaw, bądź jeśli nie- to czy skarżąca dysponuje zgłoszeniem. Odnośnie charakteru miejsca publicznego organ uznał, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to ,że teren związany z przedszkolem publicznym mimo tego, że jest ogrodzony jest miejscem publicznym. Organ żądając więc przynajmniej zgłoszenia prac budowlanych uznał, że plac zabaw przy przedszkolu jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy objęte wnioskiem o dofinansowanie wykonywanie prac na terenie placu zabaw należącego do przedszkola wymagało odrębnego zgłoszenia prowadzenia robót. I w informacji z dnia [...] lipca 2016r. i w orzeczeniu organ stwierdził jednoznacznie, że naruszenie kryterium Nr 20 spowodowane było naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zarzut ten jako najdalej idący i zasadniczy podnoszono zarówno proteście, jak i skardze. Organ uznał, że skoro teren związany jest z przedszkolem publicznym, to jest miejscem, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Sąd stanowisko takie uznaje niedostatecznie uzasadnione. Przepisy prawa budowlanego nie definiują, czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Natomiast w języku polskim ma ono znaczenie miejsca ogólnodostępnego, otwartego, miejsca, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje tytuł prawny (obligacyjny bądź rzeczowy) do danej nieruchomości. W ocenie Sądu niezależnie od tego, czy przedszkole ma charakter przedszkola publicznego czy niepublicznego. W ustalaniu, czy dany plac zabaw jest placem zabaw o publicznym charakterze nie jest dopuszczalny jakikolwiek automatyzm, a tak odniosły się do zarzutów beneficjenta organy w niniejszym postępowaniu. Poza kontrolą i rozważeniem pozostały kwestie takie jak dostępność placu zabaw, ilość korzystających z niego osób, możliwość korzystania osób trzecich itd. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2015r, sygn. akt II SA/Po 874/15 jest oczywistym, że inne wymogi dotyczyć będą placów zabaw dostępnych dla nieograniczonej liczby osób, z których legalnie korzystać może nieograniczona liczba dzieci, w tym pozbawionych opieki osób dorosłych, a inna placów zabaw o charakterze niepublicznym, z których korzystają wyłącznie użytkownicy placówek oświatowych pozostający w tym czasie pod opieką odpowiedzialnych za nich pracowników danej palcówki oświatowej, względnie administratora danego niepublicznego placu zabaw. Te okoliczności zdaniem sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu nie były przedmiotem badania ze strony kontrolujących. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 roku, o sygn. II OSK 2472/11 przyjął, że miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego to miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób. Co istotne - w orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia [...] października 2016r. organ także przyjmuje powyższą charakterystykę miejsca publicznego, ale jednocześnie uznaje, że o takim charakterze stanowi fakt, iż teren związany z przedszkolem publicznym jest miejscem publicznym. Wnioskowane takie pobieżne i lakonicznie uzasadnione nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, wnioskowanie to pomija także w całości argumentację strony zawartą w proteście. Fakt rozważań co do wielkości obiektów małej architektury jest w tym wypadku kwestią wtórną wobec braku rozważenia charakteru publicznego takich obiektów. Zdaniem sądu uzasadnienie orzeczenia w tej części nie jest dostatecznie jasne i precyzyjne, biorąc pod uwagę kryterium dokonywanej oceny Stanowisko organu budzi także wątpliwości z innego powodu. Mianowicie przedwczesnego i nie popartego dokumentacją aplikacyjną uznania, że skarżący stawia obiekty małej architektury, a nie remontuje czy też rozbudowuje istniejący plac zabaw. Tymczasem na str. 6 wniosku w zad.3 wskazano, że w ramach tego zadania zostaną zakupione określone urządzenia, zamontowane ogrodzenie i zadaszenie, montaż wiaty na zabawki. Dalej na karcie. 57 wniosku w uszczegółowieniu zadania 3 wskazano, że będę dokonywane prace na terenie zewnętrznym i związane z funkcjonalnym dostosowaniem ogrodu i placu zabaw do potrzeb realizacji zadań edukacyjnych oraz gier i zabaw. Na k. 54 wniosku w pkt 33 pt. funkcjonalne dostosowanie ogrodu i placu zabaw wpisano, iż dokonane zostaną elementy niezbędne do przygotowania i zaprojektowania placu zabaw związane z karczowaniem, wykonywaniem robót ziemnych (wyrównaniem i niwelacją terenu), małą architekturą czy przygotowaniem miejsc pod poszczególne elementy placu zabaw. Jednocześnie w ramach pkt 36 tj. urządzenia do placu zabaw wpisano, że planowany jest zakup wież, pomostów, zjeżdżalni, balkonika, przejścia rurowego, ścianki wspinaczkowej, drabinki pionowej, trapu wspinaczkowego, trapu pochyłego. Powyższe, w ocenie Sądu nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że strona planuje wyłącznie budowę obiektów małej architektury jako samoistnych urządzeń. Zwłaszcza, iż skarżąca w proteście i w skardze podkreślała, że plac zabaw istnieje przy przedszkolu od samego początku istnienia placówki, czego dowodzą zdjęcia załączone do akt, a nie zamierzała w ramach wniosku placu budować, lecz go modernizować. Wymaganym więc było jeszcze przed wezwaniem strony do korekty wniosku ustalenie, co w istocie obejmuje zadanie Nr 3- budowę czy modernizację budowli jaką jest plac zabaw, czy tylko budowę poszczególnych obiektów jakimi są obiekty małej architektury. Wezwanie nie umożliwiło więc stronie szczegółowego odniesienia się, ewentualnie uzupełnienia jednorazowego i wyczerpującego ustosunkowania się do zastrzeżeń dotyczących zdania Nr 3. W ocenie Sądu organ pomijając powyższe okoliczności i przesądzając, że rozbudowa placu zabaw nie wymaga pozwolenia na budowę uznał tym samym, że plac zabaw nie jest budowlą, ale obiektem małej architektury, który wymaga zgłoszenia. Tymczasem plac zabaw jest budowlą, w której skład mogą wchodzić różne elementy: - obiekty budowlane malej architektury (takie jak piaskownice, huśtawki, zjeżdżalnie, wieże, ławki, domki), - urządzenia techniczne (karuzele, wielofunkcyjne zestawy zabawowe, zestawy sprawnościowe, ruchome pomosty, linaria), - urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania całości tej budowli (ogrodzenia, specjalne nawierzchnie amortyzujące upadek dzieci itd.). Jednoznacznego ustalenia wymaga zatem, czy strona dokonuje przebudowy placu już istniejącego, czy stawia pojedyncze obiekty małej architektury. Wymogi z zakresu prawa budowlanego są bowiem różne. Jeśli bowiem strona planuje budowlę, to budowa takiego placu zabaw może być realizowana w trybie pozwolenia na budowę, a w pozostałych wypadkach wymaga zgłoszenia. Jeśli zaś planuje postawić obiekty małej architektury będzie to wymagało zgłoszenia, jeśli będzie w miejscu publicznym. Z kolei jeśli planuje remont (w tym także przebudowę), to zgodnie z treścią art. 30 ust.1 pkt 2a w zw. z art.29 ust. 2 pkt 1, jeśli dotyczą one remontu obiektów budowlanych, to nie jest wymagane nawet zgłoszenie. W ocenie Sądu kwestie te pozostały całkowicie poza kontrolą organu. Sąd zwraca też uwagę na okoliczność, iż z dokumentacji aplikacyjnej wynikało, że do pozwolenia na budowę załączono projekt graficzny placu zabaw. W skardze słusznie podniesiono, że projekt budowlany - załącznik do decyzji o w pozwoleniu na budowę odnosił się także do prac na terenie palcu zabaw oraz obejmował swym zakresem modernizację istniejących i obiektów małej architektury. Istotnie w opisie planu zagospodarowania wpisano, iż obok budynku znajduje się "ogrodzony plac zabaw dla dzieci". Na podstawie takiej dokumentacji wydano stronie pozwolenie na budowę obejmujące remont, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń na 1 piętrze budynku biurowo-usługowego na przedszkole, bez żądania osobnego zgłoszenia odnośnie placu zabaw. Skarżąca na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 roku podkreśliła, że składając w/w dokumentację związaną z pozwoleniem na budowę uzyskała informację w Starostwie, że nie jest wymagane zgłoszenie prac budowlanych dla modernizacji placu zabaw. W ocenie Sądu przyjąć należy, iż strona działała w dobrej wierze składając stosowną dokumentację obejmującą także przedmiotowy plac zabaw, a niekonsekwencje organów administracji publicznej nie mogą rodzić dla niej ujemnych następstw, bowiem pozostaje to w sprzeczności z zasadą działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji) Przystępując ponownie do oceny projektu organ winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów orzekł, jak w sentencji wyroku.