III SA/Po 1114/14

Dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 12 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 13 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdził wobec K. M. wygaśnięcie decyzji z dnia 9 maja 2012 r. o rozłożeniu spłaty zaległości na raty z tytułu składek za okres od 01.04.2009 r. do 31.03.2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że układ ratalny z dnia 9 maja 2012 r. został zerwany z powodu niedotrzymania przez K. M. warunków, na jakich był zawarty, tj. nie zostały opłacone raty. Na dzień analizy układu ratalnego, tj. 13 września 2012 r. stwierdzono brak wpłaty na poczet raty 1, której termin płatności upłynął dnia 31 maja 2012 r., raty 2 – termin płatności 30 czerwca 2012 r., raty 3 – termin płatności 31 lipca 2012 r. i raty 4 – termin płatności 31 sierpnia 2012 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że kwota niezapłaconych składek za okres od 01.04.2009 r. do 31.03.2012 r. wraz ze zwiększonymi odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia następnego po dniu, w którym upłynął ustawowy termin płatności, stała się wymagalna. Na skutek wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 13 września 2012 r., podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję K. M. wniósł o jej uchylenie, podnosząc że na obecną chwilę nie sposób dokonać jakichkolwiek uzgodnień, ponieważ ostatecznie nie został ustalony stan jego faktycznego zadłużenia na skutek przyjęcia przez KRUS błędnych danych co do wielkości użytkowanych przez niego obszarów rolnych, zobowiązań składkowych dotyczących osób trzecich oraz braku precyzyjnych wyliczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika zatem, że sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej jej nieważność określonej w K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast w świetle art. 156 § 1 K.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. sytuacja, w której decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze. Należy bowiem wskazać, że zaskarżona została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.), zwanej dalej u.u.s.r. Na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. od decyzji w sprawach o zastosowanie ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w przypadku rozpoznawania sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (na gruncie niniejszej sprawy również w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r.) od dawna była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ostatnim czasie, zwłaszcza pod wpływem uchwał poruszających tę problematykę w odniesieniu do konkretnych organów administracji i w określonym stanie prawnym (zob. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Lex nr 579940, uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, Lex nr 1271759), wykształciło się stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie podziela, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie do pracownika, który jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu (w tym organu jednoosobowego), lecz nie jest jego piastunem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku istotnej w sprawie decyzji, gdyż zgodnie z 41a w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie przyznawania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest Prezes KRUS. Osoba sprawująca funkcję Prezesa KRUS jest więc piastunem tego organu administracji publicznej. W ramach działalności orzeczniczej Prezes KRUS może działać osobiście lub upoważniać pracowników KRUS do działania w jego imieniu, co wynika z art. 36 ust. 2 u.u.s.r. W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. znajduje zastosowanie powołany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w odniesieniu do pracowników KRUS upoważnionych przez Prezesa KRUS do załatwiania spraw wskazanych w art. 41a u.u.s.r. W orzecznictwie podkreśla się, w szczególności w powołaniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 2/06 (Lex nr 235169), że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W wyniku złożenia tego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. Uznając więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędne, zbliżone do obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, standardy ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność, co nakazuje, by przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, dążyć do tego, aby była ona badana przez inny skład osobowy. Ewentualne wyłączenie pracownika organu pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji. W tym miejscu warto również odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa KRUS brali udział ci sami pracownicy. Zastępca Dyrektora, I. F., działając z upoważnienia Prezesa KRUS, wydała decyzję z dnia 13 września 2012 r., a pod decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, widnieje także m.in. jej podpis. Ponadto zarówno pod decyzją z dnia 13 września 2012 r., jak i pod decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. widnieje podpis specjalisty E. Z. oraz Kierownika Wydziału Ubezpieczeń B. L. Powyższe wskazuje, że wymienione osoby brały udział zarówno w czynnościach postępowania administracyjnego, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. W ocenie Sądu powyższe naruszenie ma charakter rażący, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Natomiast wobec konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez właściwy skład osobowy, tj. z pomięciem pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r., Sąd uznał za przedwczesne na tym etapie postępowania merytoryczne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 P.p.s.a.