III SA/Po 1116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 roku sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 23 marca 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 w łącznej wysokości 100 461,60 zł. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a." i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. W dniu 13 maja 2013 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Decyzją z [...] listopada 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. Powyższą decyzję doręczono stronie, a środki finansowe przekazano jej [...] grudnia 2013 r. Postanowieniem z 16 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją. Decyzją z 6 października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. stwierdził wydanie decyzji z 15 listopada 2013 r. z naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji podpisała r. pr. A. B.. Decyzją z 27 stycznia 2021 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z 27 stycznia 2021 r. Z urzędu Sądowi wiadomo, że nieprawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 614/21 skargę oddalono. Postanowieniem z 24 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Powyższe postanowienie doręczono r. pr. A. B.. Decyzją z 23 marca 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 100 461,60 zł. Powyższą decyzję doręczono r. pr. A. B.. Odwołanie od powyższej decyzji podpisała r. pr. A. B.. Doręczoną r. pr. A. B. decyzją z 19 maja 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z 23 marca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że: 1. skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności; 2. nie upłynął termin przedawnienia należności w wysokości 97 738,97 zł. Odnośnie kwestii przedawnienia należności podniesiono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L.1995.312.1), dalej: "rozporządzenie 2988/95", okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w niniejszym przypadku należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności (w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłowe deklaracje). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 zawierający nieprawidłowe deklaracje złożono 13 maja 2013 r., zatem podstawowy okres przedawnienia upłynąłby po czterech latach. Wielokrotnie doszło jednak do przerwania okresu przedawnienia, m. in. wskutek postanowienia o wznowieniu postępowania z 16 lipca 2014 r., postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu z 18 maja 2015 r., postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu z 22 czerwca 2016 r., postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu z 12 stycznia 2017 r., decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa z 6 października 2020 r. i zawiadomienia z 24 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Między poszczególnymi przerwaniami nigdy nie minął okres dłuży niż 4 lata. Ponadto, od 13 maja 2013 r. do dnia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (osiem lat). Strona udzieliła 21 maja 2015 r. pełnomocnictwa r. pr. A. B. do reprezentowania jej przed organem pierwszej instancji i organem odwoławczym "w sprawie: o płatności PRŚ" m. in. za rok 2013. W skardze strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 § 4 K.p.a. przez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności i doręczenie go r. pr. A. B. nie posiadającej pełnomocnictwa do reprezentowania strony w tym nowym postępowaniu; 2. art. 40 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie pisma stronie, mimo że sprawa dotyczyła nowego postępowania, w którym nie ustanowiono pełnomocnika; 3. art. 189g § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wymierzenie kary administracyjnej co do przedawnionego roszczenia; 4. art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p." i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), dalej: "o.p.", w zw. z art. 189g § 1 K.p.a. z uwagi na upływ 5 lat od dnia naruszenia prawa; 5. art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie, w którym zamieszczono odesłanie, z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p.; 6. art. 70 § 1 o.p. przez jego niezastosowanie, a w myśl tego przepisu zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności; 7. art. 208 § 1 o.p. przez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym postępowanie wszczęte w zakresie wymierzenia kary 24 lutego 2021 r. winno zostać umorzone; 8. art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) przez ich niezastosowanie; 9. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dat liczenia przedawnienia; biegło ono nieprzerwanie od daty wypłaty pomocy (26 lutego 2014 r.) i upłynęło najpóźniej z upływem 6 lat od jej wypłaty (26 lutego 2020 r.); 10. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez nich niezastosowanie i przyjęcie, że okres przedawnienia został przerwany, podczas gdy organ w ogóle nie wszczął od 26 lutego 2014 r. do 24 lutego 2021 r. postępowania w przedmiocie kary administracyjnej; 11. rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L.1995.312.1), dalej: "rozporządzenie 2988/95", przez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że do przedawnienia nie doszło; 12. art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., zgodnie z którym do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p.; 13. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przez nieprawidłowe określenie okresu przedawnienia. Skarżący uiścił kwotę 2 000 zł tytułem wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 53-56) skarżący podkreślił, że ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Skarżący udzielił pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed Sądem r. pr. M. B. (k. 64), który w dodatkowym piśmie procesowym (k. 62-63) zaakcentował brak doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Organ w dodatkowym piśmie procesowym (k. 75) podtrzymał swoje stanowisko odnośnie prawidłowego doręczenia skarżącemu pism w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, gdyż w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Bezsporne jest i wynika to z akt sprawy, że stronie nie doręczono odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania ani odpisów wydanych decyzji. Oznacza to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pisma doręcza się stronie (art. 40 § 1 in principio K.p.a.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 zdanie pierwsze K.p.a.). O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Postępowanie wszczęto z urzędu, ale odpis zawiadomienia o wszczęciu postępowania i odpisy decyzji doręczono r. pr. A. B., która nie była pełnomocnikiem strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, gdyż udzielone jej 21 maja 2015 r. pełnomocnictwo stanowiło, że jest ona uprawniona do reprezentowania strony przed organem pierwszej instancji i organem odwoławczym "w sprawie: o PRŚ" m. in. za rok 2013. Strona udzieliła zatem jej pełnomocnictwa w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności, w tym w postępowaniu wznowieniowym (wznawia się bowiem postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, co miało zresztą miejsce). Postępowanie zaś w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest postępowaniem w przedmiocie przyznania płatności. Jest ono nowym, odrębnym postępowaniem, w którym strona nie udzieliła nikomu pełnomocnictwa do działania w jej imieniu. Doręczanie zatem odpisów pism i decyzji nie mającej uprawnienia do reprezentowania strony r. pr. A. B. sprawiło, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto, nawet gdyby powyższe pełnomocnictwo upoważniało r. pr. A. B. do reprezentowania strony również w postępowaniu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, to i tak organ pierwszej instancji, wszczynając z urzędu postępowanie w tym przedmiocie, miał obowiązek zawiadomić o nim stronę, a nie wskazanego w pełnomocnictwie radcę prawnego, gdyż mimo szerokiego (ogólnego) zakresu pełnomocnictwa obejmującego także postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności organ nie może domniemywać, że strona chce być reprezentowana również w tym postępowaniu. Pełnomocnictwo bowiem złożone do akt sprawy, nawet najbardziej ogólne (szerokie), odnosi skutek jedynie w tej konkretnej sprawie, nie rozszerzając swej skuteczności na inne sprawy. Jeżeli w danej sprawie ma działać pełnomocnik, to strona lub pełnomocnik winien złożyć do akt tej sprawy pełnomocnictwo lub uwierzytelniony jego odpis (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 223/19 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania takiego pełnomocnictwa w aktach innych spraw ani do uwzględnienia w danej sprawie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w innej sprawie. Nie może decydować za stronę, że w danej sprawie chce być ona reprezentowana przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo bowiem powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Przez akta należy rozumieć akta konkretnego postępowania (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 690/12 - dostępny w CBOSA). Wydane lecz niedoręczone stronie decyzje w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie załatwiają sprawy i nie wiążą strony (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 207/18 - dostępny w CBOSA). Zasadne są zatem pierwsze dwa zarzuty skargi polegające na naruszeniu art. 61 § 4 i art. 40 § 1 K.p.a., skutkujące brakiem udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W tej sytuacji przedwczesne byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, koncentrujących się wokół zagadnienia przedawnienia dochodzenia należności. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji, jeżeli uzna, że istnieje podstawa do ustalenia nienależnie pobranych płatności, zawiadomi stronę o wszczęciu postępowania i bez złożenia przez nią pełnomocnictwa nie może uznać, że w postępowaniu ustanowiła ona pełnomocnika. Organ odniesie się również do podnoszonych przez stronę argumentów, że doszło do przedawnienia dochodzenia należności. W związku z powyższym w pkt 1. sentencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota 2 000 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 2 350 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Przepis art. 206 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części zastosowano z uwagi na wielość podobnych spraw, w których pełnomocnikiem jest r. pr. M. B. (od sygn. akt III SA/Po 1115/21 do III SA/Po 1118/21, III SA/Po 1150/21 i III SA/Po 1151/21), w których sporządził on jedno dwustronicowe pismo procesowe o tej samej treści.