III SA/Po 1126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lutego 2022 roku sprawy ze skargi [...] s.c. [...] w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] marca 2021r. do [...] marca 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z 1 czerwca 2021 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. odmówił stronie skarżącej – Ś. s.c. A. S., S. C. w P. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca do 31 marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że oceny oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze. Podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według staniu na ostatni dzień miesiąca w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego. Organ wskazał, że w lutym 2020 r. podmiot nie wykazywał kodu PKD 5610 A ani jako kodu działalności przeważającej ani jako kodu działalności drugorzędnej. W skardze na powyższe podniesiono zarzut naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa; - art. 31 zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID 19 w zw. z § 10 ust. 2 a pkt 2 rozporządzenia RM z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137 dalej-p.u.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji organ po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji tj.: § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2 a rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 371 z późn. zm.) podkreślił, że podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego. W lutym 2020 r. podmiot nie wykazywał kodu PKD 5610 A ani jako kodu działalności przeważającej ani jako kodu działalności drugorzędnej. Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów i ich wykładnia językowa nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika w lutym 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym miesiącu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w REGON. Sąd stwierdza, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z dnia 17 stycznia 2011r.,sygn. akt: II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich sytuacje, gdy: wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W innej uchwale NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011r. sygn. akt: II FPS 8/10). W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt: II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015r. sygn. akt: I OPS 1/15 podniesiono, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni § 10 ust. 2 a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy COVID-19, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Ratio legis rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na luty 2020r. w odpowiedniej rubryce w rejestrze REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany wymagany kod PKD, choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. W realiach rozpatrywanego przypadku wątpliwości występują co do tego, czy na miesiąc luty 2020 r. zgłoszony przez stronę skarżącą kod przeważającej działalności PKD 5610A jest kodem jej przeważającej działalności i który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Strona skarżąca wskazywała, że prowadzi działalność gastronomiczną od 1 lipca 2019 r. Tymczasem, jak obrazują akta sprawy, organ nie próbował wyjaśnić powyższych okoliczności w toku postępowania, nie rozpatrzył i nie poddał ocenie wskazanych przez stronę informacji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 7§ 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez stronę skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. W toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy prowadzi ona działalność oznaczoną kodem PKD 5610A. De facto postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu strony skarżącej w rejestrze REGON z lutego 2020 r. W ocenie Sądu, w toku postępowania organ miał jednak obowiązek pełnego zbadania wszystkich możliwych okoliczności, zdarzeń i przesłanek mogących mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Poprzestanie na sprawdzeniu zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności wyłącznie w aspekcie formalnym (a jednocześnie na podstawie nieaktualnego wpisu), stoi w sprzeczności zarówno z przepisami i podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak choćby zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Organ w swoich działaniach nie dążył do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą, a powinien takie działania podjąć. Przy wydaniu decyzji poprzestano wyłącznie na ocenie treści wpisu występującego w lutym 2020 r., a organ nie brał pod uwagę innych okoliczności. Krytycznie zatem należy ocenić wybiórcze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ pomimo posiadania odpowiednich narzędzi procesowych. Skutkiem ww. uchybień organu było uznanie, że strona skarżąca nie spełnia przesłanek do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. Podkreślić trzeba, iż w celu prawidłowego odczytania charakteru prawnego danych zawartych w rejestrze REGON, która to kwestia jest decydująca w ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, wypowiadał się Sąd Najwyższy. W wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt: II UK 142/12 oraz z 23 listopada 2016r. sygn. akt: II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zebrania i brak rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona skarżąca faktycznie wykonywała w lutym 2020 r. działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia działalności pod kodem PKD 5610A, który to kod PKD uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Organ naruszył przepisy ustawy o COVID-19 określające kryteria pomocy przedsiębiorcom w zakresie zwolnienia ich ze składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędną interpretację, opartą jedynie o wykładnię językową. Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej tożsamej problematyki stwierdził, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 76 § 3 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek, w szczególności czy działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta kodem PKD uprawniającym do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Takie pominięcie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1157/21, aprobujący stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 447/21). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez nią przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.