III SA/Po 113/18

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 roku, na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oddala sprzeciw Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016, poz. 1512) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego D.K. od decyzji Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] w przedmiocie orzeczenia w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Materiał dowodowy nie został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący, przez co naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przywołano uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające – w ocenie organu – za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, nie przeprowadził postępowania w sposób pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji końcowej. Zdaniem organu II instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienia wymaga problematyka dotycząca powierzchni uznanej do płatności. W tym celu organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu zweryfikowania danych zawartych w bazie systemu informatycznego, a na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania wyda decyzję, z uwzględnieniem nowego materiału dowodowego. W ocenie organu II instancji konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w zakresie: działki rolnej K, która jest położona na dwóch działkach ewidencyjnych oraz w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. Przeprowadzone bowiem postępowanie przez organ I instancji doprowadziło do powstania nieścisłości w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że zasadne jest także uzyskanie informacji z wydziału [...], a to w celu czy powierzchnie wyznaczone w granicach działek ewidencyjnych zostały ustalone poprawnie. Przeprowadzenie tych dowodów byłoby – zdaniem organu odwoławczego – działaniem sprzecznym z art. 15 k.p.a. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ I instancji będzie mógł dopiero wydać merytoryczną decyzję w zakresie zastosowania przepisów materialnoprawnych. D. K. pismem z dnia 10 listopada 2017 r. wniósł sprzeciw od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 138 k.p.a. 2. naruszenie art. 2 pkt 6 i 16 oraz art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwanej dalej ustawa nowelizującą, która zmieniła również treść ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wprowadzając m.in. nową instytucję procesową, uregulowaną w rozdziale 3a, zatytułowanym "Sprzeciw od decyzji", obejmującym art. 64a-64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Ustawa ta reguluje także kwestie intertemporalne. Art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Środek zaskarżenia został w niniejszej sprawie złożony dnia 10 listopada 2017 r., a więc już po wejściu w życie ww. przepisów nowelizujących. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeszcze raz należy zaakcentować, że sprzeciw jest skierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i w tym zakresie podlega ocenie sądu. Nie jest to natomiast środek prawny służący do dokonania kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wynikających np. z art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na tak ograniczony zakres kontroli dokonywanej przez sąd, sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrola w ramach sprzeciwu ma bowiem charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, czyli odmiennie niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W świetle powyższego, w niniejszym postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, przedmiotem oceny Sądu nie mogły być podnoszone w sprzeciwie kwestie materialnoprawne. W świetle powołanego już wcześniej art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zakwestionowanej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania komentowanego przepisu jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Uchybienie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że dopiero prawidłowe i pełne – z perspektywy procesowej - postępowanie dowodowe, ustalające w sposób prawidłowy stan faktyczny może stanowić podstawę do zastosowania aktu subsumcji, tj. zakwalifikowania danego stanu faktycznego do określonej, materialnej normy prawnej rozstrzygającej o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2016. Zdaniem WSA przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego może przyczynić się do kompleksowego - pod kątem dowodowym – postępowania organu i wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Temu celowi służy przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, m.in. w zakresie działki rolnej K, która jest położona na dwóch działkach ewidencyjnych oraz w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. jak również pełne sprawdzenie powierzchni wyznaczonych w granicach działek ewidencyjnych. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że skarżący posiada prawo do wydania decyzji przez organy administracji publicznej w rozsądnym, z perspektywy prawodawcy, terminie. Tak więc wszelkie przejawy bezczynności organów może skarżący kwestionować w trybie postępowania, którego przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłość. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.