III SA/Po 1136/14

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 roku o nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku o nr [...] o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 16 września 2013r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami L. G. We wniosku wskazano, że w/w otrzymał 25 punktów karnych za naruszenia w ruchu drogowym w okresie od 18 października 2012 r. do 14 sierpnia 2013 r. W dniu 24 września 2013 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił L. G. o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. W związku z otrzymanym zawiadomieniem L. G. zwrócił się do w/w organu o przedłożenie dokumentów potwierdzających liczbę punktów karnych. Zgodnie z treścią art.65 § 1 Kpa Prezydent Miasta [...] powyższe pismo przekazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. W dniu 21 listopada 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował L. G., że wszystkie mandaty zostały przez niego pokwitowane i z tą chwilą stały się prawomocne. Poinformowano go również, że on sam jest w posiadaniu oryginałów mandatów, a kopie znajdują się we właściwych terenowo jednostkach policji. L. G. za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] skierował kolejne pismo do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W piśmie zaakcentował, że nie kwestionuje zasadności wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, ale wnosi o umożliwienie mu zapoznania się z materiałami tj. kopiami mandatów karnych. W odpowiedzi na to żądanie Komendant KWP poinformował o tym, że zapoznanie z kopiami mandatów karnych jest możliwe w siedzibie Komendy w [...]. Mogą też zostać przesłane do siedziby Wydziału Ruchu Drogowego w [...]. W dniu 18 lutego 2014 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się z pytaniem do L. G., czy w/w zapoznał się z kopiami mandatów karnych. W dniu 15 marca 2014 r. L. G. odpowiedział, że termin zostanie ustalony później. W dniu 20 marca 2014 r. skierowano do L. G. zawiadomienie o zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, które L. G. odebrał 25 marca 2014 roku. W dniu 31 marca 2013 roku L. G. złożył oświadczenie, że otrzymał decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i zapoznał się z materiałami sprawy. W decyzji tej o sygn. [...] Prezydent Miasta [...] wskazał, że z uwagi na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i w oparciu o treść art.114 ust.1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym zobligowany jest do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odwołaniu od tej decyzji . G. zarzucił organowi, że przed wydaniem decyzji nie został zapoznany z materiałami postępowania oraz nie wydano postanowienia o jego zakończeniu. 15 maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] w trybie art.132 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. uwzględniając w całości odwołanie strony. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą jej uchylenia były naruszenia procedury tj. art.7 i 10 Kpa, stanowiące o zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu i słusznym interesie obywatela. L. G. zaskarżył także tę decyzję. W odwołaniu zarzucił niedostateczne jej uzasadnienie, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady przekonywania. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art.139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy. Także te decyzje zaskarżono do WSA w Poznaniu. W skardze L. G. podniósł, że decyzja jest niewłaściwie uzasadniona, nie zawiera praktycznie żadnego stanowiska organu, a samo postępowanie organu I instancji dotknięte było brakami. Na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. skarżący twierdził, że nie miał takiej liczby punktów karnych, jaką przypisuje mu Komendant Wojewódzki Policji a organy tego w żaden sposób nie zweryfikowały i postąpiły schematycznie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze i tylko do oceny zaskarżonej decyzji. W niniejszym postępowaniu przepis ten znalazł zastosowanie. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszej kolejności nie sposób podzielić stanowiska strony o nieterminowym wydaniu decyzji i zwłoce w podejmowanych czynnościach. Pisma przekazywane były niezwłocznie-patrz pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 października 2013 r., otrzymane 9 października. Strona na bieżąco była informowana o przedłużeniu czasu trwania postępowania, przy czym każdorazowo przedłużenie to usprawiedliwione było żądaniami i pismami strony, a nie zwłoką organu. Także przesyłanie pism nie bezpośrednio do Komendanta, a za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] spowodowało przedłużenie czasu trwania postępowania. Podobnie jak korespondencja pomiędzy organem I Instancji, a L. G. w miesiącach lutym i marcu 2014 r., w istocie zbędna dla postępowania, a jedynie je przedłużająca. Skarżący żądając przedłożenia mu kopii wystawionych mandatów sam opóźniał prowadzone postępowanie, skoro nie dysponował ich oryginałami, choć bezspornie zostały mu one wręczone w trakcie zdarzenia podlegającemu ukaraniu mandatem. Jednocześnie nie żądał zawieszenia postępowania z uwagi na podjęcie czynności w sprawie uchylenia prawomocnego mandatu, co więcej czynności takich nie podjął, a w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 roku sam przyznał, że nie kwestionuje zasadności wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, ale chce zapoznać się z kopiami mandatów. Wobec powyższego, przy uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu 16 grudnia 2013 r. istniały podstawy materialnoprawne do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Niemniej rację miał Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 10 Kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bowiem zarówno pismo z dnia 18 lutego jak i z dnia 20 marca 2014 r. Prezydenta Miasta [...] skierowane do L. G. i informujące m.in. o możliwości zapoznania z aktami były pismami spóźnionymi, skoro decyzję wydano w dniu [...] grudnia 2013 roku. W tej sytuacji termin jej doręczenia w dniu 31 marca 2014 roku nie może konwalidować błędu organu w tym zakresie. W konsekwencji zasadnym było uchylenie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, bowiem w istocie Skarżący z aktami sprawy przed wydaniem decyzji nie zapoznał się, a w konsekwencji nie wypowiedział się w kwestii zebranego materiału dowodowego. Natomiast nie sposób zarzucić organowi, że nie zapoznał się z jego pismem z dnia 25 marca 2014 roku, bowiem pismo to wpłynęło do organu w kwietniu, a więc już po doręczeniu decyzji stronie. Uchylenie tej decyzji z powodu naruszeń prawa procesowego dokonane zostało jednak wadliwie przez organ I instancji w trybie autokontroli, w dniu [...] maja 2014 r. w oparciu o art. 132 § 1 Kpa. Decyzja ta podlegała kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i była przedmiotem zaskarżenia do tutejszego sądu. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednak z powodów nie wskazanych w skardze. Otóż utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] organ odwoławczy nie analizował jej poprawności i legalności, a jedynie uznał, iż ma miejsce sytuacja określona w art. 139 Kpa zakazująca orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Tymczasem w ocenie Sądu uchylenie tejże decyzji nie byłoby działaniem na niekorzyść strony i nie mogło stanowić wystarczającej przyczyny utrzymania jej w mocy, z pominięciem reguł prawidłowości orzekania w trybie art. 138 Kpa. Analizę uchybień decyzji z [...] maja 2014 r. rozpocząć należy od terminu jej wydania. Otóż art.132 Kpa stanowi w § 1, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Zaś art. 133 Kpa, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dnia od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji. Termin określony w art. 133 Kpa jest terminem zawitym, a jedyną czynnością, jaką organ I instancji może podjąć po upływie tego terminu jest czynność materialno-techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta [...] otrzymał odwołanie w dniu 24 kwietnia 2014 roku. Dopiero 30 kwietnia 2014 r. organ I instancji zwrócił się do SKO o nadesłanie kopert zawierających odwołanie, nie wydając tym samym decyzji w terminie 7 dni. Koperty zostały przekazane w dniu 2 maja 2014 r., a decyzja wydana dopiero [...] maja, także więc na tym etapie postępowania (nawet gdyby przyjąć, że zasadnym było oczekiwanie na zwrot kopert z terminem nadania środka odwoławczego) – decyzji nie wydano w terminie zawitym zakreślonym art. 133 Kpa. Kolejną wadą postępowania zakończonego w trybie art. 132 Kpa jest okoliczność, że organ ograniczył rozstrzygnięcie wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. Wprawdzie art.132 § 1 in fine Kpa przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (patrz orzeczenia sądów administracyjnych). Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna co do zasady ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończyć sprawę. Należy też zauważyć, że w ramach samokontroli organ najpierw musi dokonać własnego postępowania, jakie przeprowadził przy wydaniu zaskarżonej decyzji, powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione czy nie. Organ w decyzji z dnia [...] maja 2015 roku uznał jedynie, że nastąpiło naruszenie procedury administracyjnej i nie rozpoznał sprawy co do istoty. W konsekwencji nie załatwił sprawy administracyjnej, czyli w mocy i do rozpoznania nadal pozostał wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowanie na badania. Sprawa w tym kontekście pozostała niezałatwiona. Te uchybienia związane bezpośrednio z wydaniem decyzji w ramach autokontroli skutkować musiały jej uchyleniem. Bezpośrednio z tą kwestią, wadliwego rozstrzygnięcia w trybie autokontroli łączą się zarzuty pod adresem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który dokonywał jej oceny w ramach postępowania odwoławczego. Otóż z decyzji SKO wynika, że uchylenie decyzji autokontrolnej byłoby działaniem szkodzącym odwołującemu i naruszeniem zakazu reformationis in peius. Gdyby jednak organ II instancji w ramach swoich kompetencji i w oparciu o art. 138 Kpa nakazał właściwe załatwienie sprawy w trybie autokontroli, to o ile możliwym byłoby jeszcze jej wydanie, z uwagi na treść art.133 Kpa, strona uzyskałaby nowe rozstrzygnięcie. Nie sposób podzielić więc stanowiska organu II instancji, że uchylenie tej decyzji byłoby sprzeczne z zakazem reformationis in peius. Umknęła zupełnie uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego okoliczność, że decyzja wydana w trybie art. 132 Kpa nie kształtowała w żaden sposób sytuacji materialnoprawnej strony, a tylko takiej sytuacji dotyczy ten zakaz. Sytuacja zostałaby ukształtowana dopiero wydaniem decyzji zgodnie z art. 132 Kpa, czyli rozstrzygającej co do istoty, a w konsekwencji stwierdzającej istnienie lub nie istnienie obowiązku. Z tych powodów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Realizując uprawnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do orzekania poza granicami skargi zasadnym był również uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. z uwagi na zarzuty naruszenia prawa procesowego tj art. 7 i 10 Kpa, o czym była mowa wyżej. Reasumując Sąd w oparciu o treść art.145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a orzekł o uchyleniu wymienionych w sentencji wyroku decyzji, o wstrzymaniu wykonania orzekł na podstawie art.152 w/w ustawy, a o kosztach na podstawie jej art. 200.