III SA/Po 1143/12

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi ET na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego P na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. w przedmiocie nałożenia na ET kary pieniężnej w wysokości 695,52zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. Półwiejskiej w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 lutego 2011 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. Półwiejskiej w P. przeprowadzonej przez pracowników ZDM stwierdzono zajęcie pasa drogowego na wysokości nr 43 przez reklamę (w formie potykacza), bez wymaganego zezwolenia. Pomiarów dokonano odbiornikiem GPS marki Topcon, posiadającym świadectwo z dnia 23 listopada 2009 r. oraz dalmierzem laserowym, posiadającym certyfikat kalibracji z dnia 23 czerwca 2010 r. Ustalono, że właścicielem nośnika reklamowego jest firma: ET. W trakcie wszczętego z urzędu postępowania wykonano szereg kontroli w dniach od 25 lutego 2011 r. do 19 września 2011 r., podczas których stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę o pow. 1, 9 m2, lub o pow. 1 m2. W dniu 14 marca 2011 r. ET złożyła pismo do organu, w którym wyjaśniła, że wszystkie obiekty usytuowane są w pasie drogowym zgodnie z zezwoleniem ZDM nr [...] na umieszczenie w pasie drogowym stoiska promocyjnego. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, udzielone stronie zezwolenie dotyczyło stoiska promocyjnego, a nie umieszczenia w pasie drogowym reklamy. W związku z tym, strona nie może powoływać się na uzyskane pozwolenie, w szczególności, gdy warunki udzielonego pozwolenia są wyraźnie określone w decyzji zezwalającej. W piśmie z dnia 14 marca 2011 r. skierowanym do organu, ET powołała się na wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...], który, w analogicznej sytuacji uznał, że ET posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji ET podniosła, że we wszystkich datach wskazanych przez organ, w których przeprowadzono kontrolę, posiadała zezwolenie ZDM na zajęcie pasa drogowego ul.. Zdaniem odwołującej, postawiony potykacz w pasie drogowym na obszarze stoiska promocyjnego nie jest umieszczeniem reklamy w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 12 ustawy nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia, w formie decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Przepis ten odwołuje się do zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego - w myśl art. 40 ust. 6 ww. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta Poznania uchwałą Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi gminnej, jaką jest ulica Półwiejska, stawkę 0,90 zł za 1m 2/1 dzień. Powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów w trakcie prowadzonych kontroli w okresie od 25 lutego 2011 r. do 19 września 2011 r. Powierzchnia reklamy nie była kwestionowana przez stronę. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby tej reklamy. Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem reklamy oraz powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, tablica ta będzie stanowiła reklamę. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu argumentów, Kolegium wskazało, że zezwolenie, na które powołuje się odwołująca, dotyczyło jedynie umieszczenia stoiska promocyjnego, na którym dopuszczone było wyłącznie wystawienie stolików i krzeseł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ET zarzuciła organom rażące naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w okresie trwania przedmiotowego postępowania posiadała zgodę Zarządu Dróg Miejskich w P. na zajęcie pasa drogowego w P, a sporny potykacz był jednym z wielu elementów stoiska promocyjnego. Skarżąca wskazała, że potykacz wystawiony jest przed lokal tylko w godzinach, w których lokal jest czynny, nie stoi przed lokalem całodobowo i nie jest na stałe przytwierdzony do podłoża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich [...], wydanych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia, Sąd uznał, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1, art. 107 § 3 kpa, co w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul P. przez reklamę (w formie potykacza), stanowiącą własność ET, bez wymaganego zezwolenia. Z ustaleń organów dokonanych na podstawie wydruków z IGeo Map, dokumentacji fotograficznej i protokołów kontroli wynika, że reklama w formie potykacza o łącznej powierzchni 3,84 m² znajdowała się w pasie drogowym drogi gminnej – ul. Półwiejskiej w Poznaniu. Przedmiotowy potykacz (reklama), jak oceniły organy, stanowi informację o działalności firmy Lodziarnia M, wskazuje, jakie produkty są w niej sprzedawane, jakie są ich ceny, jakie są promocje, zatem, odpowiada definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Skarżąca zarówno w toku postępowania przed organami, jak i przed Sądem powoływała się na zezwolenie Zarządu Dróg Miejskich [...] na umieszczenie w pasie drogowym stoiska promocyjnego i podnosiła, że sporny potykacz był jednym z elementów tego stoiska. Postawiony był w obszarze stoiska promocyjnego. Nie był na stałe przytwierdzony do podłoża i wystawiony był przed lokal tylko w godzinach, w których lokal był czynny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strona nie może powoływać się na uzyskane pozwolenie w sytuacji, gdy warunki udzielonego pozwolenia są wyraźnie określone w decyzji zezwalającej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie, z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6 art. 40. Postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, celem wydania decyzji na podstawie wskazanego wyżej przepisu, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 -16) . Jedną z naczelnych zasad postępowania jest zaś określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wskazanych wyżej zasad. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy potykacz znajdował się w obszarze objętym zezwoleniem na prowadzenie stosika promocyjnego, czy też skarżąca zajmowała w dniach wskazanych w decyzji administracyjnej pas drogowy o obszarze większym niż ten, który wnikał z posiadanego przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie stosika promocyjnego. Organ nie wyjaśnił również w sposób niebudzący wątpliwości, czy tego rodzaju informacja mogła być, jak podnosi skarżąca, elementem stoiska promocyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji, że zezwolenie, na które powołuje się strona dotyczyło jedynie umieszczenia stoiska promocyjnego, na którym dopuszczone było wyłącznie wystawienie stolików i krzeseł. Należy jednak zauważyć, że w warunkach zezwolenia ( decyzje nr [..] ) wskazano, że na stoiskach promocyjnych dopuszcza się wyłącznie wystawianie stolików i krzeseł, ale jednocześnie, że forma stoiska ma być uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W piśmie Urzędu Miasta Poznania z dnia 30 lipca 2010 r. skierowanego do skarżącej, Miejski Konserwator Zabytków zaakceptował również ustawienie niewysokiego ogrodzenia oraz jednej lodówki przy elewacji budynku. Nie ma zatem racji organ, że skarżąca mogła ustawić jedynie krzesła i stoliki na terenie stoiska promocyjnego. Ponadto, organy w żaden sposób nie odniosły się do wskazanego wyżej stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 lipca 2010 r. Brak również informacji, czy stanowisko to, co do formy stoiska promocyjnego uległo ewentualnie zmianie. Wątpliwości w tym zakresie wynikają również z faktu, na który powołuje się skarżąca, tj. wyroku Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...], w którym ET uniewinniono od zarzutu, że bez zezwolenia zajęła pas drogowy na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacja drogowa, (potykacze – reklama, lodówka). Wyrok ten dotyczy zdarzenia, które miało miejsce przed kontrolą przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie, jednakże, jak podnosi skarżąca, dotyczy identycznych okoliczności faktycznych. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę w żaden sposób nie odniósł się do ww. wyroku, pomimo, że wezwał skarżącą do jego przedłożenia. ET przedłożyła organowi I instancji odpis ww. wyroku wraz z pismem w dniu 18 kwietnia 2011 r. Wyjaśnienie wyżej wskazanych okoliczności, zdaniem Sądu, niezbędne jest zatem dla ustalenia, czy w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, czy też ewentualnie do naruszenia warunków zezwolenia, które ET posiadała i na które powoływała się w toku postępowania, co skutkowałoby konsekwencjami wynikającymi z ww. wymienionych decyzji nr [...] Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, stanowi naruszenie zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), jak również uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli, czy zgodne z prawem było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.