III SA/Po 1158/16

Dnia 11 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi P. J.-P. E.-I. R. J., K. J. Spółki jawnej w R. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Pismem z dnia 9 września 2016 r. Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Wdrażania Programu Regionalnego skierował do R. J., K. J. PPUH J.-P. Eksport-Import informację o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z uwagi na negatywną ocenę formalną. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. PPUH J.-P. Eksport-Import złożyło wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia pt. "wdrożenie wyników własnych prac badawczych poprzez opracowanie prototypu formy ciśnieniowej i zgłoszenie patentowe innowacyjnego rozwiązania" w działaniu 1.2 Wzmocnienie potencjału innowacyjnego Wielkopolski w Wielkopolskim Programie Operacyjnym 2014-2020. W dniu 4 sierpnia 2016 r. Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Wdrażania Programu Regionalnego skierował do beneficjenta pismo o korektę wniosku o dofinansowanie oraz o korektę i uzupełnienie załączników w terminie do 11 sierpnia 2016 r. W piśmie zaznaczono, że do wniosku powinna zostać dołączona lista korekt, szczegółowo odnosząca się do wprowadzonych zmian. Uwagi do projektu dotyczyły zarówno formularza wniosku, jak i jego załączników. Osobne zaś dotyczyły Studium Wykonalności, części opisowej i finansowej. W dniu 11 sierpnia 2016 r. strona nadesłała do Urzędu Marszałkowskiego listę korekt tak do projektu, jak i do Studium Wykonalności-części opisowej i finansowej. W dniu 9 września 2016 roku po ponownej ocenie formalnej organ (Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego Departament Wdrażania Programu Regionalnego) poinformował stronę o niespełnieniu kryterium formalnego Nr 20, a mianowicie "kompletność wniosku i załączników". Wskazano, że zgodnie z Regulaminem Konkursu nr [...] w przypadku wystąpienia braków lub błędów formalnych organ wzywa wnioskodawcę do poprawy wniosku i/lub jego uzupełnienia. Wezwanie takie zostało do strony skierowane, jednak nie dostarczono skorygowanej dokumentacji zgodnie z zaleceniami wskazanymi w piśmie o korektę, nie nadesłano bowiem wersji papierowej skorygowanej części obliczeniowej Studium Wykonalności. Tym samym stwierdzono naruszenie kryterium obligatoryjnego oceny projektu tj. kompletności wniosku i załączników, co spowodowało odrzucenie wniosku. Strona złożyła protest, w którym zarzuciła organom szereg uchybień o charakterze proceduralnym, w tym: niespójność procedury konkursowej z obowiązującymi aktami prawnymi, sprzeczne i wzajemnie wykluczające się informacje w dokumentacji projektowej, błędy techniczne po stronie systemu informatycznego LSI, niekompetencję pracowników wydziału oceny formalnej, niekompletny spis żądanej dokumentacji konkursowej. W zakresie samego kryterium Nr 20 strona podniosła, że załączyła wszelkie wymagane dokumenty w odpowiedniej formie wraz z załącznikami, ale fakt ten nie odnalazł odzwierciedlenia w Lokalnym Systemie Informatycznym 2014+. Status wniosku po wpłynięciu wersji papierowej powinien zostać zmieniony na "dostarczono wersję papierową" .Tymczasem status uległ zmianie dopiero na "odrzucony po ocenie formalnej". Już te wersje zapisu na stronie elektronicznej udostępnionej dla beneficjentów wzbudziło podejrzenie strony , czy dokumenty nie zaginęły w Urzędzie. W dniu 24 października 2016 roku wydano orzeczenie Komisji Odwoławczej, która nie uwzględniła protestu. Odnośnie uchybień proceduralnych wyjaśniono, że weryfikacja wniosków o dofinansowanie projektów odbywa się w ramach jednego etapu oceny , który opiera się na dwóch rodzajach kryteriów. IZWRPO jest zobowiązana do opublikowania przedmiotowej listy po zakończeniu pierwszego etapu oceny tj. po ocenie projektów przez KOP na podstawie Kryteriów formalnych i Kryteriów merytorycznych. Przywołany przez wnioskodawcę art.45 ust.1 ustawy wdrożeniowej brzmi: "konkurs może być prowadzony etapami" i zgodnie z tym zapisem w ramach przedmiotowego konkursu wyróżniono 3 etapy: 1) ocena projektów (formalna i merytoryczna) 2) ranking projektów i wyborów do dofinansowania 3) podpisanie umowy. Przepis nie został więc naruszony przy rozpatrywaniu wniosku beneficjenta, ponieważ doszło do realizacji pierwszego etapu tj. oceny projektu i takiej oceny dokonano w oparciu o Kryteria Oceny Formalnej. Wnioskodawca nie uzasadnił kolejnego zarzutu, a mianowicie wybiórczego stosowania zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 lipca 2015 r w sprawie udzielania pomocy na badania podstawowe , badania przemysłowe, eksperymentalne, prace rozwojowe. Zdaniem KO wnioskodawca wskazał na "brak przejrzystych katalogów kosztów kwalifikowanych i stosowanie nomenklatury bez podania definicji i/lub wskazania źródła definicji", ale jednocześnie nie wyjaśnił o jakie konkretne uchybienia chodzi i jakich kosztów dotyczy. W ocenie organu katalog kosztów kwalifikowalnych został jednoznacznie wskazany, przyjęte terminy zdefiniowano lub wskazano, gdzie szukać definicji. Nie doszło też do błędów technicznych mogących mieć jakikolwiek wpływ na ocenę projektu. Otóż, zdaniem Komisji Odwoławczej awaria systemu istotnie miała miejsce 23 czerwca 2016 r w godzinach od 5 rano do godziny 7.40. Niedostępność trwała zatem 2 godziny i 40 minut, a w przedmiotowej sprawie zapytanie o udzielenie informacji wysłano o godz.6.37 i odpowiedzi udzielono o godz. 7.43.Potem system był już dostępny, w żaden sposób nie mogło to mieć wpływu na ocenę kryterium. Poza tym awaria taka nie należy do błędów o charakterze proceduralnym. Odnośnie niekompetencji pracowników organu wyjaśniono, że odesłanie przez pracownika do Regulaminu i innych dokumentów konkursowych nie może być postrzegane jako błędne. W zakresie kompletności dokumentacji konkursowej wskazano, że wszystkie wymagane dokumenty i załączniki zostały wymienione w dokumentacji konkursowej, a wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia dodatkowego dokumentu niż określony w dokumentacji wynika ze specyfiki projektu. Jednakże wnioskodawca nie został poproszony o przekazanie innego dokumentu niż wszyscy wnioskodawcy, lecz o dostarczenie dodatkowego dokumentu, który stanowi pisemne wyjaśnienia niejasności, o których mowa w Rozdziale 5 pkt 15 Wytycznych w zakresie trybu wyboru projektów na lata 2014-2020. Postępowanie takie nie tylko nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania, ale jest działaniem na korzyść wnioskodawcy. W zakresie zarzutu zasadniczego, czyli odrzucenia wniosku na skutek złożenia niekompletnej dokumentacji organ wyjaśnił, że przekazana przez wnioskodawcę korekta wniosku o dofinansowanie została poddana ponownej ocenie formalnej. W jej wyniku stwierdzono, że wnioskodawca wraz z korektą wniosku nie przekazał Studium Wykonalności – część finansowa w wersji papierowej. W piśmie przewodnim o korektę wnioskodawca trzykrotnie był informowany o konieczności dostarczenia Studium w wersji papierowej , nie została ona jednak przekazana ani pocztą, ani przesyłka kurierską. Dokumentacja przekazywana jest w pudełkach archiwizacyjnych, a w siedzibie Urzędu przechowywana jest w specjalnym pomieszczeniu, KO sprawdziła dwa egzemplarze złożonej dokumentacji i w żadnym nie było brakujących załączników. W ocenie organu to wnioskodawca nie dochował należytej staranności składając dokumentację aplikacyjną i nie dostarczył części obliczeniowej Studium Wykonalności w wymaganej formie. Odnośnie braku w systemie LSI 2014 + informacji o złożeniu wersji papierowej, organ wyjaśnił, iż w ramach tego systemu przewidzianego na lata 2014-2020 nie przewidziano w ogóle takiego statusu składania wniosku o dofinansowanie. Strona skorzystała z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze powieliła w istocie zarzuty protestu w zakresie naruszeń proceduralnych, pomijając jedynie zarzut związany z niekompetencją pracowników. Natomiast odnośnie kryterium formalnego Nr 20 podniesiono, że organy powołują się na wewnętrzne procedury dotyczące archiwizacji dokumentów, ale stanowisko to pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Biura Audytu Wewnętrznego i Planem Audytów zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, który określa poziom ryzyka w tym obszarze jako wysoki. Natomiast firma J. również posiada wdrożone procedury zatwierdzone certyfikacją PN –EN ISO 9001;2009 i są one przestrzegane. W posiadanej przez spółkę kopii dokumentacji znajduje się sporny dokument, nie było więc możliwości przesłania dokumentacji niekompletnej do Urzędu Marszałkowskiego. Podkreślono, że w podręczniku LSI 2014+ nie zostały umieszczone wszystkie statusy jakie używane są w systemie, w świetle tych zapisów bowiem należałoby uznać, że strona w ogóle nie złożyła papierowej wersji uzupełnienia, a fakt ten można zweryfikować z poziomu zarządzania systemem. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko, wskazując na argumenty zawarte w orzeczeniu Komisji Odwoławczej, a dodatkowo wskazano, że w momencie , gdy IZ WRPO otrzyma wersję elektroniczną oraz papierową wniosku oraz pozostałej dokumentacji projektowej następuje ponowna ocena ,a co za tym idzie wniosek otrzyma status "w trakcie oceny formalnej". W systemie LSI nigdy nie funkcjonował i nie funkcjonuje zapis "dostarczono wersję papierową" .Podręcznik jest załącznikiem dokumentacji konkursowej i został opublikowany na stronie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. - O zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., określaną także jako: "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 61 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w jej art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (ust. 2) Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami (ust. 3). Kompletna dokumentacja jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii (ust. 4). Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi (ust. 5). Wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2, 2) bez kompletnej dokumentacji, 3) bez uiszczenia wpisu stałego w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 6). W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 7). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8). Stosownie do art. 64 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Kwestią zasadniczą tak protestu, jak i skargi jest prawidłowość zastosowania w trakcie kontroli formalnej wniosku kryterium Nr 20 oceny formalnej tj. kompletności wniosku i załączników. Jest to kryterium obligatoryjne, a jego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem. Zarówno Regulamin Konkursu Nr [...] , jak i zapisy Kryteriów Wyboru Projektów w ramach działań współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Działanie 1.2) zakreślają możliwość jednokrotnego dokonania uzupełnień i to wyłącznie w zakresie wskazanym przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego UMWW sprawdzeniu podlega czy wnioskodawca złożył dokumentację projektową zgodnie z wymogami zawartymi w dokumentacji konkursowej, a w szczególności czy do wniosku o dofinansowanie załączono wszystkie wymagane załączniki aktualne dla danego konkursu. Tymi załącznikami, zgodnie z Regulaminem Konkursu cz. IV lit.F pkt 6 jest m.in. wersja papierowa dokonywanej korekty. Odnośnie samego Studium Wykonalności w cz. IV lit. D jednoznacznie wskazano, że w przypadku tego dokumentu oprócz innych wymaganych form, konieczne jest złożenie wersji papierowej i w pkt 6 lit C – "wniosek oraz Studium Wykonalności należy złożyć w wersji papierowej w dwóch egzemplarzach". Właśnie te dwa złożone przez beneficjenta egzemplarze dwukrotnie badane były w trakcie oceny formalnej. Wszystkie wskazane w definicji zasadności oceny do kryterium Nr 20 braki zostają zweryfikowane dopiero w trakcie oceny formalnej, nie wcześniej, nie zostaną one też "wychwycone" przez pracownika przyjmującego dokumentację. Powyższe służy uniknięciu błędu podczas składania dokumentacji. Wyraźnie bowiem wskazano w regulaminie w pkt 7 lit B, że pracownik przyjmujący wniosek nie dokonuje weryfikacji kompletności złożonych dokumentów. Dlatego już ocena formalna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów dla przeprowadzenia rzetelnej i bezstronnej oceny spełniania kryteriów i w tym celu jest ona powołana przez Instytucję Zarządzającą. Regulamin w pkt F pkt 2 stanowi wyraźnie, że ocena formalna dokonywana jest przez KOP na podstawie zatwierdzonego przez Komitet Monitorujący WPO 2014 + dokumentu Kryteria Wyboru Projektów. Podkreślić należy, że przekazana przez wnioskodawcę korekta wniosku o dofinansowanie projektu została poddana ponownej ocenie formalnej. Rozpatrując protest Komisja Odwoławcza sprawdziła zawartość pudeł archiwizacyjnych wraz z zawartością obu egzemplarzy i stwierdzono, że dokumentacji papierowej nie załączono. Skoro strona prawidłowo stosowała swoje procedury wewnętrzne i dokumentację aplikacyjną przekazała zgodnie z wymogami konkursu, czyli w pudłach archiwizacyjnych w dwóch egzemplarzach i oba pudła zostały dwukrotnie sprawdzone, to należy przyznać rację organowi, że mało prawdopodobnym jest, aby w obu pudłach archiwizacyjnych wyczepiono bądź przypadkiem zagubiono te same fragmenty dokumentacji. W tym miejscu podkreślić należy, że już w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r wzywającym o korektę zwrócono stronie uwagę, że do dokumentacji aplikacyjnej nie załączono wersji papierowej Studium Wykonalności części finansowej arkusza "nakłady i źródła finansowania" i nakazano uwzględnienie tego w korekcie. Identyczna sytuacja wystąpiła po korekcie, choć dotyczyła innej części Studium. To może oznaczać, że strona nie naruszyła samej procedury składania wniosku, co raczej nie zachowała należytej staranności przy sprawdzaniu tożsamości dokumentacji, czyli badania, czy każdemu dokumentowi w wersji elektronicznej odpowiada wersja papierowa. Tym samym nie sposób uznać za w pełni wiarygodne twierdzenia strony, iż zawsze załączała komplet brakującej dokumentacji, dowodem czego ma być jej kopia pozostająca w dyspozycji beneficjenta. Wszystkie zarzuty określone w skardze jako zarzuty o charakterze proceduralnym są poza jednym, powieleniem stawianych w proteście. Sąd uznał, że wszystkie są niezasadne i wystarczającym dla odniesienia się do nich będzie podzielenie w całości stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu orzeczenia Komisji Odwoławczej. Dotyczy to również zarzutu, którego już nie powtórzono w skardze, ale odniesiono się do niego w orzeczeniu Komisji Odwoławczej tj. zarzutu niekompetencji pracowników wydziału oceny formalnej. Sąd w całości podziela stanowisko organu , jest ono prawidłowe i wyczerpujące, odnoszące się do każdego stawianego przez beneficjenta zarzutu, podobnie jak stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślić należy, że najistotniejsze jest to, czy którykolwiek z podnoszonych zarzutów miał wpływ na ocenę projektu. W przedmiotowej sprawie żaden z podnoszonych tak w proteście jak i skardze zarzutów nie odnosił się kryterium formalnego Nr 20, którego niespełnienie było powodem negatywnej oceny. W tym miejscu przytoczyć należy treść art.61 ust 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, iż ocena wniosku może być uznana za wadliwą tylko w sytuacji gdyby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny. Zdaniem Sądu ani dokonana ocena kryterium formalnego, ani zarzuty o charakterze proceduralnym odnoszące się szeroko do działań instytucji Zarządzającej nie miały takiego wpływu. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 skargę oddalił.