III SA/Po 118/11

Dnia 18 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Mirella Ławniczak Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi W. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu W dniu [..] pełnomocnik W.O. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od [...] do [...] oraz od [...] do [...], uzasadniając go złym stanem majątkowym zobowiązanego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu odmówił umorzenia należności z tytułu składek na koncie osobistym płatnika w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek w kwocie [...] zł, odsetek naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, a także należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres [...], [...] – [...], [...], w łącznej kwocie [...] zł, w tym: składek w kwocie [...] zł, odsetek naliczonych na dzień [...] w kwocie [...] zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji ZUS stwierdził, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w jego uzupełnieniu podniesiono nieuwzględnienie w sprawie szeregu dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz nieuwzględnienie dramatycznej sytuacji wnioskodawcy. Ponadto w piśmie z dnia [...] po raz kolejny zarzucono Zakładowi brak dogłębnej analizy i obiektywnej oceny sprawy. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej okresu [...] – [...] i umorzył postępowanie za ten okres z uwagi na przedawnienie, zaś w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2255/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy nie dokonano pełnej analizy sytuacji materialnej i finansowej zobowiązanego bowiem brak oceny jego możliwości płatniczych po zestawieniu miesięcznych wydatków stałych oraz miesięcznych dochodów netto. Wskazał nadto, iż organ administracji winien zbadać bardziej wnikliwie istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) warunkującej możliwość umorzenia danej należności wobec ZUS – poprzez dokonanie pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego netto (w zestawieniu miesięcznym) oraz łącznej wysokości jego zadłużenia wobec ZUS w kontekście potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ winien ponadto dokonać szczegółowych ustaleń co do kwoty finansowej przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. W celu uzupełnienia danych dotyczących sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny Zakład przeprowadził u zobowiązanego w dniu [...] kontrolę, w trakcie której ustalono, że zobowiązany nie jest właścicielem żadnych ruchomości i nieruchomości oraz praw majątkowych. Wraz z żoną mieszka w wynajętym mieszkaniu w P. Mieszkanie W. O. jest skromnie urządzone i brakuje w nim wartościowych przedmiotów. Decyzją z dnia [...], nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział II w P. uchylił swą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej okresu [...] – [...] i umorzył postępowanie za ten okres (z powodu przedawnienia), a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W. O. nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego. Od 1990 r. prowadzi działalność gospodarczą, a w 2008 r. uzyskał średni dochód w wysokości [...] zł netto. Jego żona osiąga wynagrodzenie w kwocie ok. [...] zł brutto. Obaj małżonkowie posiadają zobowiązania finansowe (skarżący ma m. in. limit kredytowy do wysokości [...] zł). Koszty utrzymania wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Za zaległe należności wystawiono tytuły egzekucyjne i prowadzono postępowanie egzekucyjne umorzone w dniu [...]. Kolejne postępowanie egzekucyjne prowadzono za pośrednictwem Urzędu Skarbowego. Z dokonanego zestawienia dochodów i wydatków rodziny skarżącego wynika, iż deklarowane wydatki przekraczają uzyskiwane dochody, wobec czego oświadczenia majątkowe skarżącego uznane zostały za niewiarygodne. Zobowiązany nie korzysta z pomocy opieki społecznej, pomimo deklarowanej ciężkiej sytuacji finansowej. Z tych względów, w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on w stanie spłacać zobowiązania wobec ZUS. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 862/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ZUS nie dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie wysokości miesięcznej kwoty finansowej netto przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny, a także okoliczności zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. Ponadto wskazany organ nie zestawił tych okoliczności z łączną wysokością zadłużenia wobec Zakładu w celu rozważenia możliwości potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb jego rodziny. Dodatkowo organ ten nie odniósł się do prowadzonego postępowania egzekucyjnego z punktu widzenia jego skutków dla zobowiązanego. Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż dokonał analizy w oparciu o dokumenty zgromadzone we wcześniejszym postępowaniu oraz przedstawione w ramach uzupełnienia przez pełnomocnika zobowiązanego na wezwanie organu. Ustalił, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą i nie opłaca należności z tytułu składek od 1997 roku. Osiągnął on w 2008 roku dochód w wysokości [...] zł, co w przeliczeniu na 12 miesięcy daje średni dochód miesięczny w kwocie [...] zł netto, a w 2009 r. uzyskał dochód w kwocie [...] zł, co daje miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Żona zobowiązanego osiągnęła w 2008 roku dochód w kwocie [...] zł brutto, a w 2009 r. [...] zł brutto, a ponadto z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskała kwotę [...] zł brutto. W uzasadnieniu Zakład stwierdził, iż w przypadku zobowiązanego nie zachodzą przesłanki będące podstawą do umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wyjaśnił, że w związku z nie opłacaniem przez zobowiązanego od 1997r. składek ZUS, w celu dochodzenia należności wystawione zostały tytuły egzekucyjne za okres [...] – [...] oraz za [...] roku, ale postępowanie w tym zakresie zostało umorzone ze względu na nieściągalność należności. Następnie tytuły wysłano do Urzędu Skarbowego w dniach [...], [...], [...] oraz [...]. Postępowanie egzekucyjne prowadzone za pośrednictwem Urzędu Skarbowego nie zostało zakończone, w związku z czym nie stwierdzono przesłanki całkowitej nieściągalności. Taki wniosek wynika również z faktu, że skarżący stwierdził, iż spłata zadłużenia w ratach w wysokości np. 300 – 500 zł miesięcznie wystarczy jedynie na uregulowanie odsetek i opłaty prolongacyjnej. Ponadto w stosunku do zobowiązanego jest nadal prowadzone postępowanie egzekucyjne, a żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził przesłanki nieściągalności. Ze względu na interes społeczny, Zakład stwierdził, że słuszne jest odzyskanie chociażby części wierzytelności, nawet w kwotach po 300 – 500 zł miesięcznie. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedwczesne byłoby umorzenie należności, mimo, iż stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Obowiązkiem Zakładu jest bowiem dochodzenie należności zważywszy, że zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami. Natomiast W. O. nie posiada zaległości podatkowych, regularnie spłacał zobowiązanie kredytowe a konsekwentnie od ponad 10 lat nie realizuje obowiązku uiszczania należności wobec ZUS. Według organu zobowiązany posiada realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, a jego żądania dotyczące umorzenia zmierzają do zwolnienia z egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów. Żądanie zgłoszone w celu zachowania czystego konta kosztem środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródła przychodów nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem ZUS w sprawie W.O. nie zachodzi żaden przypadek uzasadniający uwzględnienie wniosku na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z rozliczeń podatkowych za lata 2007 – 2009 wynika, że sytuacja zobowiązanego i jego rodziny nie ulega pogorszeniu, gdyż przez cały czas osiąga dochody. Zobowiązany regularnie spłacał zaciągnięty kredyt, z czego nie przeznaczył żadnej kwoty na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS. Nie posiada zaległości podatkowych. W przypadku wydatków zobowiązanego ZUS uwzględnił opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, na podstawie przedłożonych dokumentów. Organ administracji nie dał wiary twierdzeniom dotyczącym wysokości uzyskiwanych przez zobowiązanego dochodów oraz ponoszonych kosztów związanych z wyżywieniem. Stwierdził, że sytuacja zobowiązanego nie jest drastyczna, chociaż, ze względu na kryzys nie posiada środków na regulowanie należności wobec ZUS skoro jednocześnie zaciąga kolejne zobowiązania. Zakład podkreślił, że mimo twierdzeń o trudnej sytuacji zobowiązany i jego żona nie korzystają z pomocy społecznej, która ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Nie znalazł w tych okolicznościach przesłanek przemawiających za umorzeniem zaległości. W skardze do WSA w Poznaniu W.O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez realizacji wytycznych sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt V SA/Wa 2255/08 oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 862/09. Zdaniem skarżącego przedstawił on bogaty materiał dowodowy poparty szeregiem własnych analiz. Przeprowadzona zaś przez ZUS analiza ekonomiczna nie potwierdza realizacji wytycznych Sądu. Zdaniem skarżącego we wniosku o umorzenie stwierdził, iż spłata zadłużenia w ratach po 300 – 500 zł miesięcznie nie przyniesie żadnego efektu ekonomicznego w postaci likwidacji należności głównej. Tymczasem Zakład uznał to za sugestię spłaty zadłużenia w proponowanej wysokości, wywodząc, iż może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe i nieopłacalne. Skarżący stwierdził, iż nadal prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, jednakże nie wskazano jakie podjęto faktycznie czynności i jakie przyniosły one efekty. Wbrew twierdzeniom organu rentowego, że postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przez Urząd Skarbowy skarżący stwierdził, że zostało ono umorzone w dniu 6 marca 2000 r., a podjęte na nowo czynności egzekucyjne mają jedynie pozorny charakter polegający na zajmowaniu rachunków bankowych. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia, a jego żądania umorzenia zaległości są przedwczesne i zmierzają do zwolnienia z egzekucji przyszłych spodziewanych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie wcześniej już dwukrotnie orzekały wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawem (zob. m.in. T. Woś i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473). W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 roku Sąd wskazał, iż organ administracji winien zbadać wnikliwie istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) warunkującej możliwość umorzenia danej należności wobec ZUS - poprzez dokonanie pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego "netto" (w zestawieniu miesięcznym) oraz łącznej wysokości jego zadłużenia wobec ZUS, w kontekście potencjalnego uregulowania zaległych składek bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny. Organ winien ponadto dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie kwoty finansowej przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego. W wyroku z dnia 16.12.2009 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organ zebrał materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla stanowczego rozstrzygnięcia, dokonując przez to niepełnych ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny. Ponadto organ nie dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie wysokości miesięcznej kwoty finansowej netto przypadającej do wykorzystania na jednego członka rodziny oraz okoliczności dotyczących zaciągnięcia zobowiązania kredytowego i nie zestawił tych ustaleń z łączną wysokością jego zadłużenia wobec ZUS, w celu rozważenia możliwości potencjalnego uregulowania przez skarżącego zaległych składek, bez zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny, a także nie odniósł się do prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, nie ustalając na jakim etapie znajduje się obecnie i czy udało się wyegzekwować od skarżącego jakiekolwiek należności. W niniejszej sprawie ponownie zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dotyczące sytuacji materialnej skarżącego w okresie lat 2007-2009, skoro powołano się na rozliczenia podatkowe za ten okres. Również wysokość dochodów uzyskiwanych przez zobowiązanego i jego żonę określono według stanu z 2009 r. Zaskarżona decyzja wydana została [...]. Ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego odbiegają więc w sposób istotny od daty zaskarżonej decyzji i budzą wątpliwości co do ich aktualności w dacie wydawania tej decyzji. Odmawiając wiarygodności twierdzeniom skarżącego dotyczącym wysokości uzyskiwanych przez niego dochodów oraz kosztów związanych z wyżywieniem ZUS nie uzasadnił swego stanowiska w tym przedmiocie w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Fakt zaciągania przez skarżącego kredytu w firmie [..., która w ocenie Zakładu jest firmą lichwiarską, nie jest jednoznaczne z posiadaniem środków zapewniających stabilną sytuację materialną. Stwierdzenie istnienia takiej sytuacji wymagało poczynienia ustaleń co do wysokości zadłużenia skarżącego w tej firmie oraz u innych wierzycieli i określenia wysokości wynikających stąd zobowiązań oraz wysokości dokonanych spłat. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też by dokonano szczegółowych ustaleń co do istnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). warunkującej możliwość umorzenia należności a mianowicie by dokonano pełnej analizy dochodów i wydatków rodziny skarżącego pozwalającej na ustalenie wysokości kwoty "netto" jaką dysponuje na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania każdy członek jego rodziny. Wymogu powyższego nie spełnia wymienienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie winno zawierać ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego ze wskazaniem dowodów stanowiących podstawę tych ustaleń. Przytoczenie samych dowodów, bez analizy ich treści i bez wskazania jakie okoliczności na podstawie jakich dowodów ustalono uniemożliwia ocenę zgodności z prawem decyzji i sprawia, że decyzja ta uchyla się spod kontroli. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. jest dokonanie pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego oraz wyraźne wskazanie jakie wynikają z niego konsekwencje dla zobowiązanego. Organ powinien również wyczerpująco uzasadnić, którym dokumentom zebranym w trakcie prowadzonego postępowania dał wiarę, a którym takiego przymiotu odmówił i jakimi motywami się kierował podejmując taką decyzję. Dopiero wykonanie tych czynności może stanowić podstawę do uznania określonego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem za spójne, pełne, logiczne i przekonujące. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do uchylenia tak wydanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.