III SA/Po 1193/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] Decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 roku Dyrektor Izby Skarbowej (nr [...]) przeniósł na stałe T. B. (dalej – "skarżący") do pełnienia służby w Delegaturze W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. – Oddział Celny w P. na takie samo stanowisko służbowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podkomisarz T. B. związany jest z administracją celną od dnia 4 listopada 1991 r. do dnia 31 maja 2017 r. Po przyjęciu propozycji pracy od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w P. w Dziale Kontroli Wewnętrznej na stanowisku starszego eksperta skarbowego. Z dniem 1 lutego 2020 r. propozycją zawartą w piśmie o numerze [...] z dnia 13 stycznia 2020 r. został przeniesiony do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w P. w Dziale Kontroli Wewnętrznej. Z uwagi na potrzeby kadrowe W. Urzędu Celno-Skarbowego w P., decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia 11 lutego 2021 r. podkomisarz T. B. został czasowo przeniesiony na okres od dnia 15 lutego 2021 r. do dnia 15 maja 2021 r. do pełnienia służby w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. - w Delegaturze w P. - w Oddziale Celnym w P.. Biorąc pod uwagę kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie Zawodowe podkomisarzami T. B. jak również potrzeby służby spowodowane sytuacją kadrową w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P. Dyrektor Izby Skarbowej uznał za uzasadnione przeniesienie na stałe funkcjonariusza do pełnienia służby w Oddziale Celnym w P. w Delegaturze W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dniem 16 maja 2021 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się T. B. i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wydając decyzję drugoinstancyjną, działając na podstawie art. 276 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.) w związku z art. 127 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.), do zadań dyrektora izby administracji skarbowej należy realizacja polityki kadrowej w izbie administracji skarbowej. Dyrektor izby administracji skarbowej kształtuje strukturę kadrową poszczególnych jednostek administracji tak, by zapewnić prawidłową realizację zadań stawianych przed Służbą Celno-Skarbową a także prawidłowe funkcjonowanie komórek organizacyjnych izby administracji skarbowej. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie funkcjonariusza do służby w innej komórce bądź jednostce organizacyjnej, wówczas ustawa stwarza taką możliwość. Należy nadmienić, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej charakteryzuje się dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością jego przeniesienia, jeśli zajdzie taka potrzeba. Analiza potrzeb służby wykazała, że posiadane kwalifikacje i doświadczenie zawodowe funkcjonariusza są niezbędne przy realizacji zadań w Oddziale Celnym w P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. B. wnosząc o wyeliminowanie decyzji przenoszącej skarżącego na stałe do pełnienia służby w W. Urzędzie Celno-Skarbowego w P. - Oddziale Celnym w P.. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej Ppsa) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). Stosownie zaś do treści art. 134 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja, w której przeniesiono na stałe T. B. do pełnienia służby w Delegaturze W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. – Oddział Celny w P. na – zdaniem organu – takie samo stanowisko służbowe. Skarżący stoi na stanowisku, że nowe stanowisko jest w istocie degradacją. W myśl art. 162 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1948), jeżeli wymagają tego potrzeby KAS, funkcjonariusza można przenieść na takie samo albo równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej KAS, w tej samej albo innej miejscowości. Z kolei stosownie do art. 173 ust. 1 powyższej ustawy funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku: 1) orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym, z zastrzeżeniem że przez okres 6 miesięcy funkcjonariusz zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia; 2) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej KAS; 3) pisemnego wniosku funkcjonariusza. Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący miałby objąć "stanowisko takie samo albo równorzędne" w kontekście art. 162 ust. 2, czy też "niższe stanowisko" w rozumieniu art. 173 ust. 1. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia tej wątpliwości. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać na podstawowe pytanie, dlaczego skarżącemu zaproponowano takie, a nie inne warunki służby i na jakiej podstawie organ wnioskuje, że przeniesienie skarżącego do niższej instancji nie stanowi obniżenia stanowiska, które możliwe jest tylko w przypadkach wymienionych w art. 173 ust. 1. Nie spełnia tego wymogu lakoniczne powoływanie się na "analizę potrzeb służb". Gdyby zaakceptować te ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 2 ustawy o KAS zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Oczywiście Sąd dostrzega, że przeprowadzana w interesie publicznym reforma administracji skarbowej i celnej wymagała od ustawodawcy przyznania organom większej swobody w przeniesieniu funkcjonariuszy i pracowników do nowo tworzonych struktur i organów, stąd w stosunku do tych pierwszych nie mogą mieć zastosowania rygory i obostrzenia przewidziane przez ustawodawcę odnoszące się do obniżenia stanowiska przewidziane w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1799) i obecnie obowiązującej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, tym niemniej reforma nie może zostać wykorzystana do wymiany kadry, a w przypadku pozostawienia organom pełnej arbitralności i dowolności w określaniu nowych warunków służby takie zagrożenie występuje. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że organ naruszył wymagania określone w przepisach art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. DIAS przytoczył w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg służby T. B., ale uczynił to w sposób lakoniczny i niepowiązany z istotą sporu. Tak poczynione ograniczone ustalenia - zdaniem WSA - nie w pełni obrazują dotychczasowy przebieg zatrudnienia oraz kwalifikacje skarżącego, na co mogą wskazywać akta osobowe. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie określono zakresu obowiązków, jakie wykonywał skarżący na zajmowanych stanowiskach. Organ nie dokonał także oceny czy dotychczasowy przebieg służby i zdobyte w trakcie niego doświadczenie oraz kwalifikacje są nieprzydatne w komórce, w której wykonywał dotąd służbę. Ten aspekt nie poddaje się - na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej oraz uzasadnienia decyzji - weryfikacji. Wskazać również należy, że organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do innych umiejętności i kompetencji skarżącego. Z załączonej do skargi karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza służby celno-skarbowej T. B. na stanowisku eksperta służby celno-skarbowej wynika, że jego głównymi zadaniami było: 1) utrzymywanie całodobowej łączności ze Służbą Dyżurną Centrum Koordynacji Działań (SD CKD) w Ministerstwie, służbami dyżurnymi innych urzędów, grupami realizacyjnymi oraz delegaturami urzędu oraz oddziałami celnymi, w tym usytuowanymi w przejściach granicznych lub zespołami kontrolnymi, 2) utrzymywanie łączności z komórką organizacyjną w Ministerstwie odpowiedzialną za zapewnienie całodobowej wymiany informacji ze służbami właściwego wojewody, Policją, Strażą Graniczną, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Inspekcją Transportu Drogowego oraz w zależności od potrzeb, także z innymi służbami i instytucjami, 3) zbieranie, ewidencjonowanie i opracowywanie informacji o sytuacji i istotnych zdarzeniach w ramach urzędu, w szczególności z przejść granicznych i przekazywanie ich Szefowi KAS oraz SD CKD w Ministerstwie lub innym uprawnionym osobom, 4) gromadzenie i przekazywanie bezpośrednim przełożonym i do SD CKD informacji znaczeniu kryzysowym, tj. informacji na temat zdarzeń nagłych i nieprzewidzianych, które mają wpływ na działalność, zarządzanie, a także wizerunek KAS, 5) analizowanie i niezwłoczne inicjowanie działań po uzyskaniu zgłoszenia lub informacji o zdarzeniach z zakresu zainteresowania izby i podległych urzędów lub innych służb kontrolnych, 6) monitorowanie realizacji zadań przez komórki organizacyjne w zakresie ustalonym przez Naczelnika urzędu, 7) prowadzenie koordynacji lokalnych wspólnych działań z innymi urzędami i innymi służbami kontrolnymi, 8) wsparcie informacyjne i decyzyjne komórek pionu zwalczania przestępczości, w szczególności komórki realizacji, 9) monitorowanie grup kontrolnych w trakcie realizowania zadań służbowych, 10) monitorowanie przypadków i przekazywanie raportów o naruszeniach obowiązków służbowych przez pracowników, 11) bieżące gromadzenie i analiza pozyskiwanych informacji niezależnie od formy jej pozyskania, celem doraźnego wsparcia działań kontrolnych prowadzonych w terenie, 12) koordynowanie kontroli prowadzonych przez Urząd. Natomiast zakres uprawnień do podejmowania decyzji i podpisywania pism obejmował przedstawianie kierownikowi projektów pism kierowanych do podpisu do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego lub jego Zastępcy; składnie wyjaśnień i podpisywanie ich w sprawach, za które skarżący jest odpowiedzialny, a także podpisywanie pism w formie elektronicznej. Tymczasem organ nie dokonał analizy, jak też nie zestawił tak ukształtowanych dotąd zadań i uprawnień z zadaniami i uprawnieniami, jakie miałyby obowiązywać na stanowisku określonym w decyzji. Każdy funkcjonariusz celno-skarbowy, podobnie jak każdy urzędnik organów administracji, w związku ze zmienianymi przepisami, musi realizować nowe zadania, co nie oznacza, że na podstawie zakresu obowiązków nie można ustalić czy nowe stanowisko będzie równorzędne wobec dotychczasowego, czy też będzie stanowiskiem niższym. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczająco szczegółowego uzasadnienia także w kwestii nowego stanowiska służbowego. Organ swoje stanowisko umotywował w niedostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji nie wskazano istotnych okoliczności faktycznych jak również - spełniającego wymogi wzorca normatywnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Sprawując w tych warunkach kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, WSA uznał, że decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P. p. s. a. obliguje do uchylenia tego aktu. Istotne jest przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie wystąpiło. Ponadto Sąd stwierdza, że także decyzja organu z dnia 28 kwietnia 2021 r. nie spełnia wymogów normatywnych decyzji unormowanych w szczególności w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie tej decyzji jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia podstawy prawnej tej decyzji, poza podaniem numeru jednostki redakcyjnej ustawy, stanowiącego podstawę prawną jej wydania (organ wskazał, że podstawą normatywną tej decyzji jest art. 162 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania, w szczególności zaś dokona porównania dotychczasowego zakresu zadań skarżącego i obowiązującego na nowym stanowisku. Następnie m. in. na tej podstawie ustaleniu podlegać będzie, czy nowe stanowisko pozostaje w relacji co najmniej równorzędnej do dotychczasowego, czy też podrzędnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P. p. s. a. oraz art. 135 P. p. s. a.