III SA/Po 1195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2022 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2021r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z 09 czerwca 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. , wskazując na art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, dalej jako Rozporządzenie) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm., dalej jako usus), odmówił S. B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 01 do 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ zacytował treść § 10 ust. 2a pkt 1-2 Rozporządzenia. Następnie napisał, że wskazany przez wnioskodawcę numer kodu PKD przeważającej działalności (PKD [...]) nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 31 marca 2021 r. Organ ocenił na tej podstawie, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Na opisaną decyzję S. B., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zarzucił: 1) naruszenie art. 31zo ustawy COVID-19 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z § 10 ust. 2a pkt 1 Rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 w całości na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy z treści przepisu nie wynika, aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej ograniczało się jedynie do prostego stwierdzenia, iż zgodnie z rejestrem REGON kod PKD przeważającej działalności skarżącego nie uprawnia do zwolnienia go z opłacania składek, szczególnie biorąc pod uwagę, że skarżący prowadzi również działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007 numerami [...], która daje uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek, w tym dokonanie wykładni stojącej w sprzeczności z ratio legis ustawy COVID-19; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa polegające na niedopełnieniu przez organ ciążącego na nim obowiązku podjęcia niezbędnych czynności służących wyjaśnieniu stanu faktycznego i jak i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności przez wydanie decyzji jedynie na podstawie wykazu z GUS oraz niepodjęcie jakichkolwiek innych czynności wyjaśniających. Uzasadniając napisał, że skarżący świadczy od kilku lat usługi o charakterze fryzjerskim, na co wskazuje między innymi prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą S. B. S. . Został pozbawiony możności skorzystania z pomocy państwa tylko i wyłącznie z tego powodu, że nie określił w wymaganym terminie, działalności, którą od lat prowadzi i która stanowi zdecydowaną część jego przychodów, jako "przeważającej" w CEiDG. Pełnomocnik ocenił, że informacja o rodzaju działalności, wynikająca z rejestru REGON, nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów, mogą być więc zakwestionowane. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19 i przepisy Rozporządzenia. Zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. Sąd zaznacza, że kontrolowana sprawa została wszczęta wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od 01 do 30 kwietnia 2021 r., zatem podstawą decyzji jest § 10 ust. 2a pkt 1-2 i ust. 3 Rozporządzenia. W myśl przepisów § 10 ust. 2a Rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, 2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Co istotne, zgodnie z § 10 ust. 3 Rozporządzenia, oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Sporna w sprawie stała się kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. Organ przyjął, że kod PKD przeważającej działalności ujawniony w rejestrze REGON na ten dzień stanowił [...], co nie uprawniało skarżącego do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Organ uznał, że nie mogła wywołać zamierzonego skutku zmiana tego kodu, dokonana 07 kwietnia 2021 r., którą udokumentował w aktach załączonych do skargi Sąd nie podziela stanowiska organu, że warunkiem przyznania zwolnienia jest to, aby w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r., dotyczącym prowadzonej działalności, jako rodzaj działalności przeważającej była wskazana działalność o kodzie wymienionym w § 10 ust. 2a Rozporządzenia i jedynym dowodem spełnienia tej przesłanki były dane zawarte w tym rejestrze w brzmieniu na ten dzień, niezależnie od stanu faktycznego sprawy, dającego się wykazać innymi dostępnymi dowodami. Organ oparł się jedynie na językowej wykładni § 10 ust. 3 Rozporządzenia, uznając że przepis ten wskazuje jedyny i wyłączny sposób ustalenia rodzaju przeważającej działalności przez wnioskujący o zwolnienie podmiot, tj. dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Wyjaśnienia wymaga, że klasyfikacja PKD jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm., dalej: usp). W załączniku do rozporządzenia PKD "Zasady Budowy Klasyfikacji" wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 usp wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W ocenie Sądu zawarte w § 10 ust. 3 Rozporządzenia sformułowanie odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w § 10 ust. 2a Rozporządzenia (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 07 stycznia 2013 r. II UK 142/12, publ.: OSNP 2013/21-22/260 i z 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, Lex) oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W świetle powyższego należało uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2a Rozporządzenia, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności, tej wymienionej w § 10 ust. 2a Rozporządzenia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 i Rozporządzenia mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przyjęty w lutym 2021 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 31 marca 2021 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w marcu 2021 r. uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i nast. usus - Dz. U. z 2021 r. poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Zdaniem Sądu dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 Rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa i są dla organu wiążące, lecz przepisy nie wyłączają stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 Kpa, a więc przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w przepisach. W realiach niniejszej sprawy będzie to przede wszystkim weryfikacja prawdziwości wpisów w rejestrze REGON, dotyczących skarżącego – w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia wniosku. Osobno Sąd zaznacza, że ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania. Sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania, prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania. Domniemania co do zasady są jednak wzruszalne. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony postępowania administracyjnego, a organ przed wydaniem niekorzystnej decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 Kpa. Powinien przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 Kpa). W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że rozwiązania przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 (rozwiązania analogicznego do tego przyjętego w § 10 ust. 3 Rozporządzenia) nie można traktować jako wskazującego wyłączny środek dowodowy, za pomocą którego możliwe jest wykazanie rodzaju prowadzonej działalności (przykładowo wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 października 2021 r., sygn. I SA/Gl 517/21, WSA w Krakowie z 26 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 915/21, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać należy, że wnioskujący podmiot może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 Kpa). Na gruncie przepisów Kpa nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., I SA/Kr 645/21, dostępny j.w.). Z przedstawionych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Organ winien bowiem, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień udzielenia stronie tej informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 Kpa). Następnie, po ewentualnym przedstawieniu dowodów przez stronę, dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału (art. 80 Kpa) celem ustalenia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez stronę na dzień 31 marca 2021 r. Ewentualnie organ mógł też kolejno zobowiązać stronę do przedstawienia innych dowodów na powyższą okoliczność. W przypadku ustalenia, że strona skarżąca na dzień 31 marca 2021 r. jako rodzaj działalności przeważającej prowadziła działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym w § 10 ust. 2a Rozporządzenia, organ winien dokonać ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia. Kod PKD ma charakter statystyczny i nie przesądza o faktycznie wykonywanej działalności. Standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Dane zgromadzone w rejestrach korzystają z domniemania prawdziwości danych do nich wpisanych i stanowią przejaw realizacji zasady jawności. Oznacza to, że dane wpisane do rejestru CEIDG są prawdziwe, jeżeli odpowiadają stanowi faktycznemu. Każde domniemanie może jednak zostać obalone przez kontrdowody, które przedstawi przedsiębiorca, informując o źródle swoich przychodów i faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów § 10 ust. 2a Rozporządzenia oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 Kpa oraz § 10 ust. 3 Rozporządzenia. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.