III SA/Po 1196/16

Dnia 25 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinasowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu [...] czerwca 2016 r. spółka X Sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca", "spółka") złożyła w Departamencie Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego (dalej: "DWP") wniosek o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+) – Oś priorytetowa 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działanie 1.2 "Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski" (konkurs nr [...]). Projektowi spółki, pod tytułem [...], nadano numer [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawca został wezwany o skorygowanie wniosku o dofinansowanie oraz o uzupełnienie i skorygowanie załączników zgodnie z zawartymi w tym piśmie uwagami. Wśród korekt było wprowadzenie stosownych zmian w Studium wykonalności w części opisowej. W odpowiedzi na wezwanie spółka dostarczyła skorygowaną dokumentację projektową, do której załączyła wersję elektroniczną Studium wykonalności (część opisowa) zapisaną w formacie PDF. Pismem z dnia [...] września 2016 r. DWP zawiadomił spółkę, że zgłoszony przez nią wniosek uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 20 "Kompletność wniosku i załączników". Wnioskodawca wykonując wezwanie do poprawy wniosku i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej zobligowany był do dostarczenia wersji elektronicznej skorygowanego dokumentu na nośniku CD/DVD w formacje Word/EXCEL. Załączona przez wnioskodawcę wersja elektroniczna Studium wykonalności posiadała natomiast format PDF. Nie zgadzając się z przedstawioną oceną projektu spółka złożyła protest, wnosząc o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów, bowiem w ocenie spółki przedłożyła ona uzupełnienie wniosku w terminie i w wymaganej przez Regulamin konkursu formie. Spółka podkreśliła zwłaszcza, że Regulamin konkursu nie precyzuje formatu pliku w jakim ma być złożone Studium wykonalności, przez wskazanie, że ma to być plik tekstowy w formacie np. .doc, .docx, .rtf, czy .txt. Regulamin ogranicza się jedynie do wskazania programu, który ma służyć opracowaniu formatu Studium wykonalności w formie elektronicznej i nie wyklucza jakiejkolwiek formy pliku, która może być przez ten program utworzona. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ orzeczeniem z dnia [...] listopada 2016 r. podjęła decyzję o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z pkt 5 części IV lit. D Regulaminu konkursu w przypadku Studium wykonalności, stanowiącego załącznik do wniosku, oprócz formy papierowej wymagane jest złożenie wersji elektronicznej zapisanej na nośniku (płyta CD lub DVD) w formacie Word (część opisowa)/ EXCEL (część obliczeniowa). Zatem w Regulaminie konkursu jasno wskazano, że Studium wykonalności w części opisowej należy zapisać w formacie Word, a nie w formacie PDF, który to format przewidziano jedynie w odniesieniu do formularza wniosku o dofinansowanie. Składając pierwotną wersję wniosku spółka poprawnie odczytała te zapisy regulaminu, a w piśmie o korektę nie była proszona o zmianę sposobu zapisu dokumentów dostarczonych w formie elektronicznej. Jednocześnie w ocenie Komisji Odwoławczej to, że w Regulaminie konkursu nie wskazano konkretnego rozszerzenia ze względu na fakt, że wnioskodawcy posiadają różne wersje programu MS OFFICE, nie oznacza, że nie ma to być plik tekstowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) pkt 3 części IV lit. B zdania 2 i pkt 5 części IV lit. D Regulaminu konkursu, poprzez niezasadne uznanie, że zapisy te precyzują, iż elektroniczna wersja Studium wykonalności musi zostać złożona w formacie pliku tekstowego, podczas gdy zapisy te nie uściślają, że chodzi o konkretny plik tekstowy, a jedynie wskazują na program, w którym studium ma zostać sporządzone, 2) pkt 3 części IV lit. B zdania 2 i pkt 5 części IV lit. D Regulaminu konkursu, poprzez bezzasadne uznanie, że format pliku PDF nie spełnia wymagań co do wersji elektronicznej Studium wykonalności, podczas gdy oficjalne informacje pochodzące ze strony producenta programu komputerowego Word jednoznacznie wskazują, że plik w formacie PDF jest plikiem programu Word, a więc spełnia wymagania regulaminu, 3) pkt 8 i 9 części IV lit. F Regulaminu konkursu, przez bezzasadne uznanie, że skarżąca nie usunęła uchybień formalnych zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wezwaniu i nie przestrzegała zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej, 4) art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej skutkujące rażącym naruszeniem procedury oceny wniosków i protestów, poprzez oparcie tych ocen o pozaregulaminowe kryteria, 5) kryterium nr 20 określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu, poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełniła tego kryterium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ wniosła o jej oddalenie, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają przy tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, zaliczyć trzeba ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Kontrolując zgodność z prawem oceny projektu skarżącej spółki przez Instytucję Zarządzającą WRPO 2014+, Sąd bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wskazać trzeba, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. W ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca w kontrolowanej sprawie nie sprostała wymaganiom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ skarżąca spółka przedkładając wersję elektroniczną części opisowej Studium wykonalności w formacie PDF, w wykonaniu wezwania do poprawy wniosku i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej, nie dopełniła kryterium formalnego nr 20 "Kompletność wniosku i załączników", jako że stosownie do części IV D pkt. 5 Regulaminu konkursu nr [...], w przypadku Studium wykonalności, stanowiącym załącznik do wniosku, oprócz formy papierowej wymagane jest złożenie również wersji elektronicznej, zapisanej na nośniku (jedna płyta CD lub DVD) w formacie Word – część opisowa oraz EXCEL – część obliczeniowa. Instytucja Zarządzająca odwołuje się także do części IV B pkt. 3 Regulaminu konkursu, który przewiduje, że w przypadku Studium wykonalności oprócz formy papierowej wymagane jest złożenie wersji elektronicznej zapisanej na nośniku (płyta CD lub DVD) w formacie Word/EXCEL. Powyżej przywołane zapisy Regulaminu konkursu powodują jednak, że warunki konkursu stają się niejasne i nieprecyzyjne. Jak słusznie zauważa strona skarżąca, użyte w tych zapisach określenie "w formacie Word" jest nieprecyzyjne, skoro samo słowo "Word" odwołuje się do nazwy programu, a nie jest wskazaniem rozszerzenia pliku – jak .doc, .docx, .rtf albo .txt – który stanowiłby o jego formacie. Nie jest zatem jasne czy zapis Regulaminu konkursu stanowiący o konieczności złożenia wersji elektronicznej części opisowej Studium wykonalności "w formacie Word" wymaga, aby podmiot aplikujący o dofinansowanie jedynie sporządził tę wersję elektroniczną przy pomocy programu Word, zapisując ją w dowolnym formacie pliku, który jest przez ten program udostępniany, czy też, aby wersja ta miała określony format pliku. Nota bene, ta nieprecyzyjność zapisu widoczna jest w ewolucji stanowiska samej Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+, która na etapie procedury konkursowej wskazywała, iż "w Regulaminie konkursu jasno wskazano, że Studium wykonalności należy zapisać w formacie Word (część opisowa) (...), a nie w formacie PDF", a także, że "wnioskodawca nie złożył Studium wykonalności w formie dokumentu tekstowego Word, jak to zostało określone w regulaminie konkursu (...), aby już w odpowiedzi na skargę, na etapie postępowania przed tut. Sądem, stwierdzić, że "Regulamin konkursu jednoznacznie wskazuje program w jakim należy opracować oraz dołączyć do dokumentacji projektowej Studium wykonalności w wersji elektronicznej" i że "Regulamin konkursu odnosi się przede wszystkim do programu w jakim należy opracować Studium wykonalności, a nie konkretnego formatu rozszerzenia (...)". Twierdzenia te wyraźnie uwydatniają wątpliwość czy użyte w Regulaminie konkursu określenie – "w formacie Word" ustanawia przede wszystkim wymóg co do programu, którym wnioskodawca ma się posłużyć przy sporządzeniu i zapisie dokumentacji w wersji elektronicznej, czy co do formatu, w jakim zapis ten ma nastąpić. Skoro zatem wersja programu Word, z której skarżąca spółka korzysta, umożliwia zapis pliku w formacie PDF, czego Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ nie kwestionuje, to nie sposób przyjąć w tych okolicznościach, że nie wypełniła ona wymogu wynikającego z części IV D pkt. 5 Regulaminu konkursu. Powyższej konkluzji nie zmienia fakt, że pierwotnie, to jest przed dokonaniem korekty wniosku o dofinansowanie, skarżąca załączyła wersję elektroniczną części opisowej Studium wykonalności w innym formacie pliku ani też fakt, że nie była ona wzywana o zmianę tego formatu, skoro na każdym z tych etapów wobec skarżącej stawiany był wymóg ujęty w tym samym niejasnym i nieprecyzyjnym określeniu – "w formacie WORD". Z Regulaminu konkursu nie wynika także, aby wnioskodawca związany był formatem pliku, w którym zapisana została "Instrukcja do sporządzenia Studium wykonalności", stanowiąca załącznik nr 4 do regulaminu. Bez znaczenia pozostają również przesłanki, którymi kierowała się skarżąca, aby kwestionowaną część dokumentacji w jej wersji elektronicznej dostarczyć w formacie PDF, bowiem dopóty dopóki można uznać, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że skarżąca spełniła przy tym wymogi z Regulaminu konkursu, nie można wobec skarżącej czynić zarzutu niedopełnienia kryterium formalnego nr 20 "Kompletność wniosku i załączników". Ponownie rozpatrując sprawę Zarząd Województwa dokona oceny projektu skarżącej spółki z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.