III SA/Po 1203/15

Dnia 11 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni x na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc styczeń 2015 roku I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: "Spółdzielnia"), od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego z dnia [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc styczeń 2015r., utrzymało w mocy decyzję organu administracji I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykonała obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – na formularzu wg wzoru ustalonego w Uchwale Zgromadzenia. Przekazano jedynie miesięczną informację o liczbie mieszkań będących w zasobach Spółdzielni, liczbie osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych oraz wyliczoną kwotę do zapłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowe nieruchomości są zamieszkałymi nieruchomościami wielolokalowymi, wobec których zaistniał obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Miesięczną opłatę stanowi iloczyn liczby gospodarstw domowych, liczby mieszkańców w gospodarstwie domowym oraz stawki opłaty (za odpady segregowane, uwzględniając stawkę degresywną) obliczony na podstawie zestawień przedłożonych przez stronę. Zawarte w ww. informacjach dane nie budziły zastrzeżeń Zarządu Związku Międzygminnego. Powołaną powyżej decyzją organu I instancji z dnia [....] 2015 r. ustalono wobec strony, na podstawie art. 6 o , art. 6 q i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: "u.c.p.g.") w zw. z art. 207, art. 210, art. 21 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, dla nieruchomości wielolokalowych stanowiących jej zasób, na których stale i czasowo zamieszkują mieszkańcy, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc styczeń 2015 r. płatną do czasu trwania obowiązku z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami w terminie za miesiące styczeń i luty do dnia 15 lutego 2015r., na wskazane w decyzji indywidualne konto bankowe. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie w części określającej termin zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ewentualnie o zmianę decyzji w tej części poprzez określenie płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji w terminie za miesiąc styczeń 2015 r. do dnia 28 lutego 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 47 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne określenie płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - art. 21 Ordynacji podatkowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne określenie daty powstania obowiązku w zakresie płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - art. 6 m u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że powstała konieczność określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji - § 1 ust. 2 uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez jego niezastosowanie i błędne określenie płatności przedmiotowej opłaty. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła, że dopiero w dacie doręczenia decyzji I instancji powstało wobec strony zobowiązanie do zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji – co wynika z art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej. Ewentualnie z daleko idącej ostrożności w przypadku uznania, że składana przez stronę za styczeń 2015r. korekta informacji o liczbie mieszkań, liczbie osób w nich zamieszkujących oraz o kwocie do zapłaty stanowi deklarację wskazaną w art. 6 m u.c.p.g. należało stwierdzić, że określenie w decyzji terminu płatności za miesiąc styczeń jest niezgodne z regulacjami § 1 ust. 2 uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tego względu należałoby ustalić termin płatności przedmiotowej opłaty za miesiąc styczeń 2015 r. do dnia 28 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniło, że w niniejszej sprawie były podstawy wskazane w art. 6 m i art. 6 o u.c.p.g. do wydania decyzji określającej Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ jest do tego zobowiązany w przypadku niezłożenia lub złożenia wadliwej deklaracji (nie na wymaganym przepisami urzędowym formularzu). Przy wydawaniu decyzji uwzględniono dane podane przez stronę, które nie były przez nią kwestionowane w odwołaniu. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 6 o ust. 1 u.c.p.g. jest jedynie samo określenie wysokości należnej opłaty. Wskazanie w decyzji terminów dokonywania płatności ma, według organu odwoławczego, charakter jedynie informacyjny. Terminy uiszczania opłaty mają bowiem charakter sztywny i nie zależą od uznania organu wykonawczego gminy czy związku międzygminnego. Są stosownie do art. 6 l u.c.p.g. ustalane przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały jako aktu prawa miejscowego. W świetle przepisu § 1 ust. 1 uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opłaty za gospodarowanie odpadami uiszcza się każdego roku w następujących terminach - za styczeń i luty do dnia 15 lutego - za marzec i kwiecień do dnia 15 kwietnia - za maj i czerwiec do 15 czerwca - za lipiec i sierpień do 15 sierpnia - za wrzesień i październik do 15 października - za listopad i grudzień do 15 grudnia. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 2 uchwały w przypadku zmiany danych stanowiących podstawę ustalenia należnej wysokości powyższa opłata w zmienionej wysokości jest płatna do ostatniego dnia miesiąca, po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Organ II instancji podkreślił, że 14-dniowy termin płatności od doręczenia decyzji ma zastosowanie w przypadku decyzji konstytutywnej, a w niniejszej sprawie zobowiązanie powstało z mocy prawa. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie mają wobec tego terminy płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazane w § 1 ust. 2 uchwały. Nie ma to jednak znaczenia dla sprawy, gdyż w sentencji decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie sprawy stanowiło jedynie określenie wysokości opłaty, a wskazanie terminów płatności zostało podane jedynie dla celów informacyjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, skoro w sentencji tej decyzji wskazano termin płatności kwestionowany przez stronę (z § 1 ust. 1 Uchwały.) - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym pominięcie faktu, że decyzja organu I instancji pozostawiona w obrocie prawnym stanowi niedopuszczalny przypadek modyfikacji terminu płatności przedmiotowej opłaty - dowolności w wydaniu decyzji poprzez jej niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji 2) przepisów prawa materialnego: - art. 47 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a w efekcie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, której przedmiotem rozstrzygnięcia jest termin płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a nadto rozstrzygnięcie to pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa podatkowego i uchwałą. - art. 21 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię i niezasadne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, sprzecznej z przepisami prawa podatkowego i uchwałą - § 1 ust. 2 uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez jego niezastosowanie i w efekcie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z błędnie ustalonym terminem płatności opłaty za miesiąc styczeń 2015r. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jej zdaniem organ odwoławczy błędnie pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, w której sentencji dokonano nieprawidłowego określenia terminu płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, niekwestionowanej co do zasady przez skarżącą Spółdzielnię. Termin płatności nie powinien być częścią sentencji decyzji, a ponadto należało go obliczyć zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały. W ocenie strony, gdyby uznać stanowisko ZM za prawidłowe, czyli, że dla osób nieskładających deklaracji (Spółdzielnia składała informacje) terminu płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wskazują przepisy ww. uchwały (prawa miejscowego) to termin płatności tejże opłaty stosownie do treści art. 47 § 1 O.p. wynosić winien 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty. Zdaniem skarżącej organ II instancji bezpodstawnie uznał, że termin płatności opłaty wskazany w decyzji I instancji jest tylko pouczeniem (informacją). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2015r. Spółdzielnia Mieszkaniowa ponownie podkreśliła, że organ I instancji termin płatności opłaty umieścił w osnowie decyzji. Osnowa powinna być zmodyfikowana poprzez wyłączenie tej treści z przedmiotu rozstrzygnięcia. Do pisma załączono m.in. postanowienia ZZM z dnia [...] 2015r. o sposobie zaliczenia wpłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Dokonując oceny legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skargi były zasadne. Na wstępie wskazać trzeba, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że Spółdzielnia Mieszkaniowa była zobowiązana do złożenia w trybie art. 6 m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: "u.c.p.g.") deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc styczeń 2015r. Skoro skarżąca nie dokonała tej obligatoryjnej czynności (złożyła jedynie informacje) organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 6 o u.c.p.g. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji właściwy organ określa w drodze decyzji wysokość tej opłaty. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter deklaratoryjny (określający) a nie ustalający (prawnokształtujący). Zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje bowiem z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, zgodnie z art. 21 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej (zob. też R. Dowigier, Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – aspekty proceduralne, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych", styczeń 2014, s. 19-26; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1393/14, lex nr 1789246). Zobowiązanie nie powstaje zatem w takiej sytuacji z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania (wbrew tezom strony skarżącej) 14-dniowy termin płatności opłaty od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Artykuł 47 § 2 Ordynacji podatkowej stanowi zaś, że jeżeli przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, obowiązuje termin określony w § 1. Ważne jest jednak, że uregulowania te znajdują zastosowanie wyłącznie do decyzji ustalających (konstytutywnych), nie zaś do decyzji określających, którą jest decyzja wydawana na podstawie art. 6o u.c.p.g. w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ke 608/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). W myśl art. 47 § 3 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego (w tym prawa miejscowego), wpłata powinna nastąpić. Z kolei na podstawie art. 6 b i art. 6 l ust. 1 u.c.p.g. rada gminy przy ustalaniu opłat określa terminy ich uiszczania. Terminy płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zostały określone w § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Terminem płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ostatni dzień, w którym zgodnie z postanowieniami uchwalonego przez radę gminy aktu prawa miejscowego wpłata powinna nastąpić (zob. uchwała RIO w Opolu z dnia 17 lipca 2013 r., nr 15/42/13, NZS 2013/5/9). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest także pogląd, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że w przypadku decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązują inne terminy płatności niż określone w stosowanej uchwale wydanej na podstawie art. 6 l u.c.p.g. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 30/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). W niniejszej sprawie, zdaniem organu I instancji, ponieważ Spółdzielnia nie złożyła deklaracji, zastosowanie miał przepis § 1 ust. 1 uchwały. Według organu II instancji zastosowanie miał natomiast przepis § 1 ust. 2 tej uchwały (zmiana danych – liczby mieszkańców w poszczególnych osiedlach). W ocenie Sądu prawidłowe było w tym zakresie stanowisko SKO -(prezentowane również przez stronę w odwołaniu i w samej skardze). Zgodnie z § 1 ust. 2 powołanej uchwały w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi ww. opłata w zmienionej wysokości płatna jest do ostatniego dnia miesiąca po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Zauważyć należy, że zmiana danych dokonana przez Spółdzielnię nie była kwestionowana przez organ I instancji. W opinii Sądu błędne było jednak twierdzenie organu odwoławczego, że wprawdzie organ I instancji wskazał w sentencji decyzji wadliwie termin płatności opłaty za gospodarowanie odpadami za styczeń 2015r., ale nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż wskazanie terminów płatności ma w decyzji jedynie charakter informacyjny. Terminy płatności są bowiem sztywne i jasno określone w przepisach prawa miejscowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w sentencjach decyzji dotyczących zobowiązań podatkowych nie można zamieszczać w ogóle rozstrzygnięć w kwestii terminów płatności tych zobowiązań, właśnie dlatego, że wynikają one z mocy samego prawa (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 2826/98, lex nr 39022). Informacje o terminie i sposobie płatności winny być ewentualnie umieszczane w uzasadnieniu danej decyzji i wyłącznie w celu informacyjnym, aby wskazać stronie, jakie przepisy prawa i w jaki sposób regulują terminy płatności danego zobowiązania. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie decyzji (jej sentencja) określa skutki prawne ustalonego przez organ stanu faktycznego danej sprawy i zastosowanych przepisów prawa. Z sentencji ma wynikać precyzyjnie i jednoznacznie zakres praw i obowiązków strony jako adresata konkretnej decyzji (A. Kabat, komentarz do art. 210 Ordynacji podatkowej, lex 2016). Wskazanie terminów płatności zobowiązań podatkowych (opłat) nie stanowi przedmiotu sprawy w tym sensie, że nie rozstrzyga w tym zakresie organ, gdyż wynikają one z mocy samego przepisu prawa. Nie może ono zatem stanowić elementu sentencji decyzji. Osnowa decyzji musi być sformułowana w sposób jasny i precyzyjny. Nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, które również nie może pozostawać w sprzeczności z rozstrzygnięciem organu. Wbrew powyższemu w sentencji decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "z dnia [...] 2015r. znalazł się zapis o terminie płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc styczeń 2015r. Przedmiot rozstrzygnięcia organu stanowić powinno natomiast jedynie określenie wysokości powyższej opłaty i dlatego ten element sentencji decyzji organu I instancji jest zbędny. Pomimo tego SKO skarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rację ma skarżąca, że nie jest to pouczenie i zapis ten nie ma charakteru informacyjnego, o czym świadczą: jego umiejscowienie a także przedłożone przez Spółdzielnię postanowienia o sposobie zaliczenia wpłaty. W ten sposób doszło więc, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów procesowych dotyczących obligatoryjnych elementów sentencji decyzji. Należy mieć też na uwadze, że decyzja deklaratoryjna zastępuje niezłożoną deklarację, chociaż nie jest wprost odpowiednikiem deklaracji i stanowi podstawę tytułu wykonawczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien wobec tego uwzględnić powyższe rozważania Sądu, które stanowią jednocześnie wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy musi również mieć na uwadze, że uzasadnienie decyzji to integralna część decyzji i nie może być sprzeczności między rozstrzygnięciem organu a uzasadnieniem decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490) – jak w punkcie II orzeczenia.